1. Inleiding

Het gemeentebestuur wordt gedualiseerd [1]. Betekent dit ook dat de burgemeester duaal gaat? Zal hij tot een spagaat gedwongen worden waarvoor de lenigheid moeilijk is op te brengen? Krijgt hij de haast spreekwoordelijke twee petten op? Of hebben degenen die deze uitspraken doen last van koudwatervrees?

Het dualisme biedt de burgemeester nieuwe kansen en creëert ook nieuwe valkuilen. Kansen die hij kan benutten, zolang hij op een juiste manier manoeuvreert. En wie weet waar valkuilen zitten, kan deze ontwijken. De hamvraag is onder welke voorwaarden kansen benut en valkuilen ontweken kunnen worden. Vanuit die invalshoek blijkt dualisme de burgemeester in een boeiende en uitdagende positie te brengen.

Doel van de handreiking
Deze handreiking beoogt in kaart te brengen wat de gevolgen van dualisme voor burgemeesters zijn. Aan de hand van de verschillende rollen die de burgemeester binnen een gemeente vervult, wordt aangegeven wat de voornaamste veranderingen zijn en welke stappen burgemeesters maar ook raad en wethouders zouden kunnen nemen om daar op een adequate manier mee om te gaan. In dat opzicht moet deze handreiking vooral als een handleiding fungeren voor gemeenten die zich afvragen hoe zij in een dualistisch stelsel met de rollen van de burgemeester om zouden kunnen gaan.

De positie van de burgemeester in een dualistisch stelsel
De burgemeester heeft een centrale rol in de gemeente. Zijn functie bezit een zekere eigenstandigheid die tot uiting komt in afstand ten opzichte van de lokale partijpolitiek. Deze kenmerkende eigenschap van het burgemeestersambt wordt blijkens onderzoek [2] door burgers en raadsleden zeer hoog gewaardeerd. Deze gewaardeerde afstand maakt het mogelijk dat de burgemeester zijn rollen binnen college en raad en tussen de gemeente en de burgers zo optimaal mogelijk kan vervullen.

De rol van de burgemeester als voorzitter van raad en college
De eerste rol van de burgemeester die in deze handreiking besproken wordt, is die van raads- en collegevoorzitter. Net als binnen het monistische stelsel zal de burgemeester voorzitter van de raad en voorzitter van het college zijn [3]. De raad krijgt in een dualistisch stelsel een krachtiger positie toebedeeld door een versterking van de vertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende functies. Daarnaast wordt het college nadrukkelijker belast met bestuur en uitvoering. Op deze manier kan de raad meer als tegenmacht voor het college fungeren. Door de scherpere scheiding van functies kan de dubbelrol van de burgemeester als voorzitter van de raad en voorzitter van het college tot problemen leiden. De positie van de burgemeester als bindende factor biedt evenwel ook mogelijkheden om als smeerolie tussen de afzonderlijke raderen van raad en college te fungeren. Om tot deze positieve invulling te komen, zullen zowel raad als college goed moeten nadenken over wat zij kunnen en mogen verwachten van de burgemeester en doet de burgemeester er verstandig aan daarover heldere afspraken te maken.

De rol van de burgemeester bij collegeonderhandelingen
De rol die burgemeesters kunnen spelen bij collegeonderhandelingen vloeien voort uit zijn voorzitterschap van raad en college. Gezien het grote belang van de onderhandelingen voor het bestuur in een gemeente, wordt deze rol in een afzonderlijk hoofdstuk besproken. Daarbij komen de volgende vragen aan de orde. Op welke wijze is de burgemeester bij de onderhandelingen betrokken? Hoe treedt hij op wanneer het in zijn ogen mis lijkt te lopen? Treedt hij actief naar voren of stelt hij zich passief op? Vooraf afspraken maken en duidelijk communiceren leidt tot een grotere kans op een succesvolle afloop.

De rol van de burgemeester ten aanzien van de griffier en de ambtelijke organisatie
De rol die de burgemeester speelt ten opzichte van de griffier en de ambtelijke organisatie is eveneens een afgeleide van de rollen van de burgemeester als voorzitter van de raad en het college. In de dualistische Gemeentewet is het recht op ambtelijke bijstand van de raad en individuele raadsleden alsmede het recht op fractieondersteuning vastgelegd en is een raadsgriffier verplicht gesteld [4]. De vraag is in hoeverre de burgemeester een rol wil, mag en kan spelen bij de aansturing van de griffier en bij de samenwerking en afstemming tussen griffier en gemeentesecretaris. In dit hoofdstuk passeren verschillende mogelijkheden, met elk hun eigen voor- en nadelen, de revue.

De rol van de burgemeester als kwaliteitsbewaker
Een nieuwe rol voor de burgemeester is die van kwaliteitsbewaker van procedures. Met de dualistische Gemeentewet krijgt de burgemeester een aantal zorgplichten voor procedures die betrekking hebben op de relatie burger-bestuur [5]. Over de kwaliteit van deze procedures moet hij elk jaar een burgerjaarverslag uitbrengen. Hierin komt de rol van de burgemeester als 'het gezicht naar de bevolking' tot uiting. Daarnaast ziet de burgemeester toe op tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en afstemming tussen degenen die daarbij betrokken zijn. Het burgerjaarverslag geeft de burgemeester een concreet wettelijk aanknopingspunt om zijn rol als kwaliteitsbewaker in te vullen. De wetswijziging biedt geen andere nieuwe bevoegdheden om de taak als kwaliteitsbewaker waar te kunnen maken. De verdere invulling zal zoals vaker afhankelijk zijn van de lokale bestuurscultuur. Ook hier geldt dus dat vooraf afspraken gemaakt moeten worden over de invulling van de rol van de burgemeester als kwaliteitsbewaker. Wat verstaan raad en college hieronder? Hoe treedt de burgemeester op wanneer hij constateert dat wethouders op hun portefeuilles procedureel in gebreke blijven? Wat is de inhoud van het burgerjaarverslag? Indien raad, college en burgemeester in overleg komen tot een wijze van invulling van deze rol, dan kan dit tot een kwaliteitsverbetering in gemeenten leiden.

Opzet handreiking
Om van deze handreiking vooral een praktische handleiding te maken, is gekozen voor een wat minder traditionele opzet. Het eerstvolgende hoofdstuk bevat een checklist waarin per rol van de burgemeester en ten aanzien van het burgerjaarverslag aandachtspunten zijn geformuleerd. Elk afzonderlijk punt wordt toegelicht in de daarna volgende hoofdstukken. Deze hoofdstukken beschrijven aan de hand van de verschillende rollen van de burgemeester welke kansen die rol biedt maar ook welke valkuilen vermeden moeten worden. Het laatste hoofdstuk behandelt een aantal zaken van meer algemene aard. In bijlage II vindt u een model voor het burgerjaarverslag.

[1] Op het moment van drukken van deze handreiking is het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur in behan-deling bij de Eerste Kamer. Of het wetsvoorstel daadwerkelijk wet wordt, hangt af van de resultaten van de be-handeling van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer. In deze handreiking wordt de term wet gebruikt om de handreiking ook bruikbaar te doen zijn in de periode na 7 maart 2002.

[2] Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie; onderzoeksbijlage, Alphen aan den Rijn, 2000, p. 238 en 253.

[3] Overigens heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) bij de behandeling van het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur in de Tweede Kamer toegezegd dat bij de geplande herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet als gevolg van de dualisering ook het raadsvoorzitterschap van de burgemeester (art.125, lid 3 Grondwet) betrokken zal worden. Het voorzitterschap van het college is vastgelegd in artikel 34 Gemeentewet.

[4] Artikel 33 en 100 Gemeentewet

[5] Artikel 170 Gemeentewet