1. Inleiding en samenvatting

De burger
De burger verwacht waar voor zijn belastinggeld. Dat betekent dat de overheid de gelden doeltreffend en doelmatig moet besteden. De burger wil ook een overheid die betrouwbaar is. Hij verwacht daarom dat deze de gelden rechtmatig besteedt. Een lokale rekenkamer(functie) die door de Gemeentewet verplicht wordt gesteld, kan een belangrijke rol spelen in het doeltreffend, doelmatig en rechtmatig besteden van gemeentelijke middelen.

De rekenkamer en de rekenkamerfunctie
De inrichting van de lokale rekenkamer zoals die in de Gemeentewet is neergelegd, is mede gebaseerd op de inrichting van de Algemene Rekenkamer bij het Rijk. De lokale rekenkamer als organisatie met een aantal taken en bevoegdheden zal zodoende voor de meeste raadsleden herkenbaar zijn. De Gemeentewet biedt de ruimte aan gemeenten om niet voor een rekenkamer te kiezen, maar voor een zogenoemde rekenkamerfunctie. Een gemeente die daarvoor kiest, heeft veel vrijheid bij de inrichting van de functie. De Gemeentewet schrijft daarbij wel voor dat de rekenkamerfunctie dezelfde taken moet vervullen als een rekenkamer. In deze handreiking wordt ervan uitgegaan dat de rekenkamerfunctie ingevuld wordt als een rekenkamercommissie met leden uit de raad en externe leden (ex artikel 84 van de Gemeentewet). De reden hiervoor is dat deze invulling organisatorisch gezien de meest logische is. In de handreiking zal daarom bij de uitwerking van de rekenkamerfunctie veelal niet meer gesproken worden van een rekenkamerfunctie maar van een rekenkamercommissie.

Een rekenkamer of een rekenkamercommissie?
De raad moet een keuze maken tussen een rekenkamer en een rekenkamercommissie. De belangrijkste overweging daarbij is of de raad kiest voor onafhankelijkheid van de rekenkamer ten opzichte van de raad, of opteert voor een grotere betrokkenheid van de raad met de taken die voorgeschreven zijn voor een rekenkamercommissie (al dan niet met externe leden).

De bestuurscultuur
Ongeacht of gekozen wordt voor een rekenkamer of rekenkamercommissie, de bestuurscultuur zal andere accenten (moeten) krijgen. De raad en het college van burgemeester en wethouders moeten bereid zijn kritisch naar zichzelf te kijken, de resultaten van het bestuur te onderzoeken en te evalueren en het beleid en/of de uitvoering bij te stellen waar dat nodig is. Daarbij hoort openheid naar buiten toe, bereidheid te laten zien wat men doet en een houding om van de aanbevelingen en reacties daarop te willen leren. De rekenkamer(commissie) is in dat verband ook te zien als een middel voor het geven van rekenschap – en dwingt daartoe eveneens – van de gemeente aan de burger. Controle, ook die van de rekenkamer(commissie) is met andere woorden pas effectief wanneer de controle niet als iets op zichzelfstaand wordt beschouwd maar als een onderdeel van de gehele beleidscyclus, wanneer de uitkomsten van de controle worden gebruikt voor beleidsaanpassingen of voor veranderingen in de uitvoering.

De controlerende functie van de raad ondersteund
De onderzoeken van een rekenkamer en een rekenkamercommissie staan niet op zichzelf. Zoals in de nieuwe programmabegroting volgens het Besluit begroting en verantwoording naar voren komt, gaat het voor de raad bij het uitoefenen van zijn controlerende functie met name om de vragen: Hebben we bereikt wat we wilden? Hebben we gedaan wat we moesten doen? En heeft het gekost wat het mocht kosten? Onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid zijn de belangrijkste taken van de rekenkamer en de rekenkamercommissie en zijn bij de beantwoording van die vragen wezenlijk. De rapporten van de rekenkamer(commissie) kunnen zodoende juist voor de raad een ondersteuning zijn bij zijn controlerende functie. De accountant is in gevolge wetswijziging geen taak meer toebedeeld in de controle op de doeltreffendheid en doelmatigheid en zal zich uitsluitend met rechtmatigheid bezighouden.[1]

Invoering bij gemeenten en provincies
Iedere gemeente dient uiterlijk 1 januari 2006 een rekenkamer(commissie) te hebben. Juist omdat een rekenkamer(commissie) een belangrijk onderdeel is van het duale systeem, verdient het aanbeveling een rekenkamer(commissie) eerder in te stellen.

Tijdens het schrijven van deze handreiking heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel dualisering provinciebestuur aanvaard. Voor de rekenkamer(functie) zijn twee amendementen aangenomen. Met het eerste amendement krijgen provincies de mogelijkheid om een rekenkamerfunctie in te stellen in plaats van een provinciale rekenkamer. Daarnaast is een ander amendement aanvaard dat de verplichting om een rekenkamer of een rekenkamerfunctie in te stellen twee jaren eerder laat ingaan. Iedere provincie dient dus uiterlijk 1 januari 2005 een rekenkamer of een rekenkamerfunctie te hebben. Het gestelde in deze handreiking over de gemeentelijke rekenkamer(commissie) is van overeenkomstige toepassing voor de provinciale rekenkamer(commissie).

Opzet handreiking
Deze handreiking is bedoeld om de gemeenteraadsleden te informeren en te ondersteunen bij de keuze voor een rekenkamer of rekenkamercommissie en bij de inrichting en uitvoering van de rekenkamer(commissie).

De handreiking is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk twee bevat een algemeen bestuurlijk kader voor de plaatsing van de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid en voor de taken van de raad, het college en de lokale rekenkamer(commissie). In hoofdstuk drie wordt een aantal mogelijke overwegingen weergegeven die een rol kunnen spelen bij het kiezen voor een lokale rekenkamer dan wel voor een lokale rekenkamercommissie. In de hoofdstukken vier en vijf worden achtereenvolgens de rekenkamer en de rekenkamercommissie behandeld. Hoofdstuk zes gaat in op de werkwijze van de rekenkamer(commissie). De bijlagen bevatten tenslotte twee modelverordeningen en een toelichting daarop voor respectievelijk de rekenkamer en rekenkamercommissie. Bij de modelverordening voor de rekenkamercommissie is uitgegaan van een gemengd model, dat wil zeggen een commissie die bestaat uit zowel raadsleden als externen en met een externe voorzitter. Voor de rekenkamercommissie is er nog een tweede modelverordening zonder bijbehorende toelichting opgesteld. In deze verordening wordt uitgegaan van een rekenkamercommissie die alleen uit raadsleden bestaat. De toelichting bij de eerste modelverordening op de rekenkamercommissie is voor zover relevant ook van toepassing op deze modelverordening.

[1] Zie in dit verband de handreiking over artikel 212, 213 en 213a die in 2003 zal verschijnen en waar uitgebreid ingegaan wordt op de rol van de accountant.