2.3 Wat doen raden in de praktijk aan kaderstelling?

In de politieke praktijk wint het begrip kaderstelling snel aan invloed. Tal van raden hebben de keuze gemaakt om actief op zoek te gaan naar manieren om hun kaderstellende rol meer inhoud te geven.

Voorbeelden van kaderstellende activiteiten

In Amersfoort werkt de raad met een raadsprogramma waar het college een uitvoeringsprogramma bij heeft gemaakt.

In Zaanstad voert de raad ter voorbereiding op de begroting een kaderdebat aan de hand van stellingen, die vertaald worden in richtinggevende uitspraken voor het college.

Ook in Noordoostpolder is een zogenoemd stellingendebat gevoerd. Ditmaal ter voorbereiding op de kaderstelling voor de implementatie van de Wet werk en bijstand (Wwb).

Veenendaal is al geruime tijd bezig de kaderstellende rol in procesmatige zin vorm te geven. Daartoe is door een ambtelijke werkgroep kaderstelling (die klankbordt met raad en college) een handreiking kaderstelling opgesteld.

Putten experimenteert met een modelformulier (format) voor de kaderstelling van programma's in de duale begroting. Raadsleden worden benaderd om volgens dit format een aanzet te leveren voor de invulling van het eerste programma in de begroting.

In Castricum heeft de raad - samen met bewoners en maatschappelijke organisaties - een raadsthema-agenda opgesteld en is de raad vanaf het begin actief betrokken bij de beleidsvorming voor deze thema's.

Wat deze activiteiten gemeenschappelijk hebben, is dat de raad zich sterk maakt om politiek relevante issues te agenderen en inhoudelijk op hoofdlijnen te sturen. In die zin wijkt de aangetroffen praktijk niet af van de lading die de wetgever hieraan geeft. Zij het dat raden en raadsfracties aan kaderstelling hun eigen politieke inkleuring geven. Dat is niet verwonderlijk, aangezien de kaderstellende rol door de wetgever slechts zeer globaal is omschreven en onvoldoende praktische handvaten biedt voor de rolverdeling tussen raad en college in de praktijk.

Het feit dat de bestuursbevoegdheden met de invoering van het duale bestel bij het college zijn geconcentreerd, zal hier mede aan hebben bijgedragen. Overigens moet daarbij worden opgemerkt dat op het moment van invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur het in de lijn der verwachting lag dat een snelle inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden (oorspronkelijk voorzien voor medio 2003) deze bestuursbevoegdheden verder zou beperken. Inmiddels is de invoering van deze wet vertraagd, maar zijn er al wel medebewindsbevoegdheden overgedragen aan het college in een aantal gemeenten [6].

Hoe dan ook, de beleving dat de raad sinds de invoering van het dualisme minder bestuurskracht heeft en dat de kaderstellende rol mogelijkheden biedt om invloed te (her)winnen, zal zeker één van de redenen zijn waarom het begrip kaderstelling op veel plekken binnen het lokale bestuur is opgepakt. De gedachte dat de raad 'kaders stelt' aan het bestuur en zich actief een rol toeeigent bij de afbakening van het speelveld van het college aan de voorkant van de beleidscyclus, is daarmee in vruchtbare bodem gevallen. Een gemiddeld raadslid wil en moet méér dan alleen de programmabegroting vaststellen en bij de jaarrekening nog eens controleren of de opdracht aan het college juist is uitgevoerd. Veel raden en raadsfracties zetten zich ertoe, zij het met wisselend enthousiasme en succes, de eigen rol scherper en nadrukkelijker neer te zetten en zich onafhankelijker en actiever op te stellen richting het college.

De nogal eens geuite veronderstelling dat raden dit doen omdat 'slimme consultants' of 'de ambtenaren' hen dat ingefluisterd zouden hebben, doet daarmee geen recht aan de nu ontstane politieke praktijk. Een praktijk waarbij raadsleden investeren in de invulling van deze nieuwe rol, bestaande instrumenten nieuw leven inblazen en nieuwe werkwijzen en instrumenten ontwikkelen. Ook doet het geen recht aan de zoektocht naar een nieuwe rolverdeling tussen raad en college die volop aan de gang is, ongeacht het moeizame verloop en de onwennigheid van die nieuwe verhoudingen voor beide partijen.

Citaat uit 4 Duaal in de dierentuin - een raadsontmoeting over kaderstelling [7]

Almere: 'Er is over het algemeen erkenning van de zelfstandige rol van de raad ten opzichte van het college. Voor de raad is het nog zoeken naar de mogelijkheden om die rol inhoud te geven. Er is wel duidelijk sprake van een ontwikkeling: de fracties nemen sinds de zomer meer het initiatief; denken na en spreken over wat belangrijk is en hoe vooraf kaders gesteld kunnen worden. Ook probeert de raad nu meer zelf het initiatief te nemen op specifieke onderwerpen. Voor de rest blijft de raad volgend. Bemoeilijkende omstandigheden zijn dat een groot deel van de raadsleden nieuw is en dat er veel langdurende processen zijn, waar de raad nog geen kaders voor heeft gesteld.'

[6] Op 7 maart 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur in werking getreden. Eén van kernpunten van deze wet is dat de gemeentelijke bestuursbevoegdheden zo veel mogelijk bij het college worden geconcentreerd. Deze wijziging in bestuursbevoegdheden kan niet alleen via de Gemeentewet geregeld worden. Veel bestuursbevoegdheden zijn vastgelegd in medebewindswetten. In het wetsvoorstel Dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden (zie ook Kamerstukken II, vergaderjaar 2003-2004, 28995) wordt uitgewerkt welke bevoegdheden uit andere wetten worden overgedragen aan het college. Dit wetsvoorstel is ingediend bij de Tweede Kamer. De nota van wijziging en de nota naar aanleiding van het verslag zijn aan de Kamer gestuurd. Er kan worden uitgegaan van inwerkingtreding van de wet tussen 1 januari en 1 juli 2005. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel voorziet in een inwerkingtreding zes maanden na de plaatsing in het staatsblad. Met deze overgangstermijn van een halfjaar is volgens de minister een goede balans gevonden tussen enerzijds een zo spoedig mogelijke inwerkingtreding, en anderzijds het belang dat gemeenten voldoende tijd hebben om hun verordeningen en hun interne werkwijze aan te passen. Voor gemeenten betekent dit dat zij hun regelingen zes maanden na plaatsing in het Staatsblad aangepast dienen te hebben aan de gewijzigde bevoegdheden. Overigens zijn in een aantal gemeenten al wel bevoegdheden overgedragen aan het college, vooruitlopend op de nieuwe wetgeving. Op de website van de VNG staat een overzicht met alle verordeningen die als gevolg van de wet gewijzigd moeten worden.
[7] 4 Duaal in de dierentuin - een raadsontmoeting over kaderstelling, Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, november 2003, p. 18.