2.4 Controleren

2.4.1 Inleiding

Het is misschien wel rond de controlerende rol van de raad dat zich in de praktijk de meeste veranderingen voordoen. Voorheen vormden raad en college in veel opzichten één bestuursorgaan, hetgeen het meest duidelijk bleek uit het feit dat wethouders deel uitmaakten van de raad. Intensieve controle van het bestuur van de gemeente door de raad, kon dan wel ervaren worden alsof de raad zichzelf zat te controleren. Nu er een duidelijke scheiding is aangebracht, is de terughoudendheid van de raad, voor zover die al bestond, aanzienlijk verminderd. Daar waar er voorheen dus sprake was van één gezamenlijk bestuur (gemeenteraad waarvan wethouders deel uitmaakten), lijkt het in sommige gemeenten wel of de verschillende spelers elkaar als 'tegenstanders' zijn gaan benaderen. De tegenstellingen tussen raad en college zijn geëxpliciteerd en daardoor ook soms wezenlijk verscherpt. De ambtelijke organisatie wordt geacht zowel de raad als het college te ondersteunen, waardoor de organisatie ook betrokken wordt in deze scherpere tegenstelling. Dit geeft in de praktijk vanzelfsprekend de nodige problemen.

2.4.2 Voorbeelden

In de praktijk van de meeste ambtenaren is door de dualisering niet zoveel veranderd. Wel veranderd zijn het gevoel over de eigen positie en die van de ander en de onderlinge verhoudingen tussen raad, college en organisatie. De veranderde verhoudingen staan soms het zoeken van oplossingen in de weg en roepen 'chagrijn' op. De afstand die is gecreëerd tussen college enerzijds en raad en raadscommissies anderzijds, doet heel gemaakt aan. Er is een felle houding tussen raad en college en er is sprake van een afrekencultuur. Dit wordt versterkt door het dualisme, omdat niet altijd meer duidelijk is wie verantwoordelijk is voor welke taak. Deze onrust tussen college en raad maakt wethouders onzeker. Daarom willen zij altijd geïnformeerd worden als er contact is tussen een raadslid en een ambtenaar. De wethouder is bang dat het raadslid hem zal 'pakken' op zijn beleid. De verhouding tussen college en raad is erg afhankelijk van de cultuur binnen een gemeente. In hoeverre geeft de raad speelruimte en in hoeverre pakt het college deze ruimte ook? Oud-premier Van Agt heeft ooit gezegd dat het beter is achteraf vergiffenis te vragen, dan vooraf toestemming. Helaas redeneren wethouders vaak andersom, waardoor ze niet alle speelruimte benutten. Raad en college zijn nog behoorlijk monistisch ingesteld. Zij regelen veel samen in achterkamertjes. Er zijn wel eens 'deals' gesloten tussen een wethouder en zijn achterhoede in de raadsfractie. Ook komt het voor dat wethouders zich verspreken en hun zin dan beginnen met: 'Mijn fractieberaad...'. Beleidsmedewerkers voelen zich op borrels waar ook raadsleden komen soms geremd. Voor hun gevoel moet je heel goed uitkijken wat je zegt. Dadelijk zeg je iets waardoor de wethouder valt. Er heerst nogal een afrekencultuur. Het komt wel eens voor dat ambtenaren de wethouder ondersteunen tijdens commissievergaderingen. De ambtenaar moet op dat moment niet alleen de commissie goed informeren, maar heeft ook het gevoel de wethouder te moeten steunen. Ook blijkt uit de praktijk dat raadsleden de wethouder soms overvallen met kritische en vooral gedetailleerde vragen over de uitvoering, waarop de wethouder wellicht niet altijd een antwoord heeft. In veel gemeenten wordt geworsteld met de vraag of en in welke mate ambtenaren de wethouder kunnen ondersteunen in de beantwoording van vragen.

2.4.3 Oplossingen

Veel moeilijkheden hebben te maken met gevoelens van wantrouwen en gebrek aan communicatie. Hiervoor is een aantal eenvoudige oplossingen voorhanden.

Tijdig en intensief overleg voeren over belangrijke aangelegenheden

Hoe meer er wordt overlegd en hoe meer openheid er is tussen college en raad, hoe minder snel er conflicten ontstaan. Gemeentesecretaris en griffier kunnen een bemiddelende rol spelen, aangezien zij aan de ene kant college respectievelijk raad ondersteunen, maar aan de andere kant een soort neutrale factor zijn tussen deze beide organen in. Uit ervaringen blijkt dat in gemeenten waar gemeentesecretaris en griffier goed contact hebben en elkaar op de hoogte houden van wat er in raad en college speelt, de samenwerking vaak soepeler verloopt.

Versterken van het onderlinge vertrouwen

Het is aan alle actoren binnen de gemeente om een sfeer te creëren waarin mensen elkaar durven te vertrouwen. Dit is iets wat vooral door ervaring ontstaat. Indien blijkt dat het college open kan zijn, af en toe een fout kan maken en dan niet meteen daarop wordt afgerekend door de raad, groeit het vertrouwen. Evenzo willen raadsleden het gevoel hebben in hun taak serieus genomen te worden en hebben zij op grond van hun kaderstellende taak verwachtingen van het college. Versterking van het onderling vertrouwen leidt ertoe dat de verhouding tussen raad en college minder gespannen is en de ambtenaar dus ook in een meer ontspannen setting zijn werkzaamheden voor het college en de raad kan uitvoeren. De betere verhouding maakt het voor de ambtenaar eenvoudiger om voor beide organen te werken, aangezien hij niet snel in een spagaat zal terechtkomen. Ook bevordert het de onderlinge verhoudingen. De ambtenaar voelt zich vrijer om zich te uiten bij informele aangelegenheden en hoeft niet te vrezen dat hij bijvoorbeeld de wethouder zomaar in moeilijkheden brengt. Er ontstaat een goede balans tussen functionele samenwerking enerzijds en op ontspannen wijze met elkaar omgaan anderzijds.

Rekenkamers en rekenkamerfuncties

Een bijzondere versterking van de controlerende functie van de raad wordt gevormd door het verplicht stellen van een rekenkamer of een rekenkamerfunctie in gemeenten. Op zichzelf is dit geen nieuw fenomeen, in sommige gemeenten bestaat al meer dan tien jaar een rekenkamer. De verplichting geldt pas vanaf 1 januari 2006. De praktijk rond het functioneren van rekenkamers is nog niet uitgekristalliseerd. In het algemeen bepalen rekenkamers min of meer zelfstandig hun onderzoeksprogramma. Onderdelen van de ambtelijke organisatie worden daarom alleen met de rekenkamer geconfronteerd als het onderzoek op hun beleidsterrein betrekking heeft. In dat geval zal wel gelden dat de betrokken ambtenaren volledige medewerking zullen moeten verlenen aan het onderzoek en alle verlangde informatie zullen moeten verstrekken. Het spreekt voor zich dat het goed is als daarover algemene procedurele afspraken worden gemaakt tussen rekenkamer en ambtelijke organisatie (secretaris).

Raadsenquêtes

Naar het voorbeeld van de parlementaire enquêtes kunnen gemeenteraden er voor kiezen om een raadsenquête te entameren. Vooralsnog is dit nog weinig in Nederland voorgekomen. In een recent artikel in Openbaar Bestuur [1] wordt melding gemaakt van zeven gemeenten waar een dergelijke enquête heeft plaatsgevonden. In die gemeenten zijn de ervaringen overwegend positief. Uit voorbeelden wordt wel duidelijk dat dit een zwaar middel is dat veel van de ambtelijke organisatie zal vergen. De ambtelijke inzet betreft om te beginnen het ondersteunen van de 'enquêtecommissie'. Maar tegelijkertijd zullen individuele ambtenaren ook gehoord worden door de commissie. Het spreekt voor zich dat over de procedure, de bevoegdheden van de commissie, de mate van ondersteuning e.d. vooraf goede en uitgebreide afspraken gemaakt dienen te worden tussen griffier, secretaris en de raad (fractievoorzitters).

Geen afrekencultuur: dualisme in plaats van duellisme

Een belangrijk doel van de dualiseringsoperatie was het effectiever maken van de samenwerking tussen raad en college, waarin ieder zijn eigen, duidelijk afgebakende rol heeft. Dit vereist vertrouwen in elkaars kunnen en een open sfeer, waarin iedereen ook de ruimte heeft om zijn eigen bevoegdheden uit te oefenen. Een goede communicatie waarbij de taken en bevoegdheden van raad en college duidelijk worden afgebakend, draagt daaraan bij. Hier ligt een belangrijke taak voor de ambtenaar. Wanneer hij goed op de hoogte is van de (verschillen in) taken en bevoegdheden van raad en college, kan hij zijn stukken hierop afstemmen en de beide organen van de voor hen relevante informatie voorzien. Op deze manier kunnen we spreken van een gedualiseerd in plaats van een duellerend gemeentebestuur.

---