2.4 Wat is kaderstelling en wat is een kader?

Kaderstelling is hiermee gedefinieerd als opdrachtformulering. De meeste raadsleden zullen de term opdrachtformulering zo opvatten dat deze betrekking heeft op inhoudelijke onderwerpen. Zo opgevat, is het begrip kaderstelling niet nieuw. Immers, college- en/of raadsprogramma's waren altijd al kaderstellend. En door een langetermijnagenda vast te stellen, doet een raad ook aan kaderstelling.

Een raad kan echter ook procedurele randvoorwaarden stellen. Bijvoorbeeld voor de wijze waarop de raad en/of de bevolking bij bepaalde onderwerpen betrokken moet worden. Of voor de manier waarop raadsvoorstellen worden opgesteld en uitgewerkt. De kaders die de raad stelt, zijn de opdrachten en randvoorwaarden waarbinnen het college een bepaald onderwerp uitwerkt en ter hand neemt. De term bestuursopdracht wordt in dit verband vaak gebruikt.

Wat is nu een goede kaderstellende uitspraak en wat niet? Hiervoor is geen pasklaar antwoord beschikbaar. Uit de ervaringen in den lande, is wel een aantal vuistregels af te leiden:

• Kaderstellende uitspraken bevatten in elk geval een inhoudelijke component. Kaders hebben namelijk betrekking op de inhoudelijke doelstellingen en de gewenste maatschappelijke effecten van beleid. Tevens kunnen er inhoudelijke uitspraken worden gedaan over de wijze waarop de doelstellingen en maatschappelijke effecten moeten worden bereikt. Met andere woorden: de raad moet kaders stellen voor de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd.
• Daarnaast kan de raad procedurele kaders stellen voor de wijze waarop beleids- en besluitvorming moet plaatsvinden. Daarbij gaat het onder meer om de vragen hoe lang het proces mag duren, wanneer de raad tussenresultaten wenst en wie op welk moment bij het proces betrokken moet worden. Denk hierbij aan betrokkenheid van de raad zelf, maar bijvoorbeeld ook van burgers en maatschappelijke organisaties.
• Ten slotte kunnen kaderstellende uitspraken de inzet van middelen betreffen. De raad kan kaders stellen voor de financiële en personele middelen die maximaal voor de uitwerking en uitvoering van het beleid beschikbaar zijn.
• Kortom, kaderstellende uitspraken zouden - of ze nu op de programmabegroting of een specifiek beleidsdossier betrekking hebben - richting moeten geven aan de beantwoording van 'de drie W-vragen': wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat mag het kosten. Het verdient daarbij aanbeveling om kaderstellende uitspraken zo veel mogelijk SMART te formuleren, dat wil zeggen: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden. Dit maakt het voor de raad makkelijker om concreet sturing te geven (en controle toe te passen) aan het speelveld waarbinnen het college de uitvoering van beleid ter hand neemt.

Om tot kaderstellende uitspraken te komen die hout snijden, zal de raad op voorhand voor zichzelf een aantal vragen moeten (laten) beantwoorden. Op grond van de praktijkvoorbeelden, die in de bijlage van deze handreiking zijn beschreven, zou een checklist van vragen er als volgt kunnen uitzien:

• Voor welk onderwerp gaan we kaders stellen: wat is de aanleiding, wat is de centrale vraag, welke knelpunten doen zich voor en hoe bakenen we het onderwerp af?
• Welk resultaat willen we na de kaderstelling bereiken: willen we één uitgewerkt beleidsvoorstel of willen we meerdere varianten met keuzemogelijkheden?
• Welke verandering willen we realiseren: wat zijn de doelen en de maatschappelijke effecten die we nastreven en met welke indicatoren evalueren we later of dit is gelukt?
• Hoe willen we de verandering realiseren: welke oplossingsrichtingen kunnen we kiezen voor de uitwerking en uitvoering van het beleid en wat zijn daarvan de gevolgen?
• Welke andere beleidskaders spelen een rol: welke andere onderwerpen en raadsbesluiten hangen samen met dit onderwerp en kunnen het resultaat beïnvloeden?
• Welke financiën en andere middelen willen we maximaal aan dit onderwerp besteden: welke kosten en opbrengsten verwachten we?
• Welke doorlooptijd mag de uitwerking van het onderwerp maximaal kennen: wanneer willen we tussenresultaten zien en wanneer moet de uitwerking gereed zijn?
• Welke (andere) partijen moeten er bij de uitwerking van het onderwerp betrokken worden: wie, wanneer en op welke manier? Hoe communiceren we met hen?

Door wie en op welke manier deze vragen worden beantwoord (werkgroep vanuit de raad, hoorzitting met bewoners of externe deskundigen, kaderstellende notitie of raadsbesluit opgesteld door college in samenwerking met het ambtelijk apparaat, enzovoort) is uiteraard afhankelijk van de wijze waarop het proces van kaderstelling wordt ingericht (zie hiertoe hoofdstuk 3).

[8] In deze definitie is het van belang onderscheid te maken tussen autonome en medebewindsbevoegdheden van het college. Indien het strikt medebewindsbevoegdheden betreft, is de rol van de raad beperkter.