2.8 Mag de raad zich met de details bemoeien?

Kaders en de politieke waan van de dag
De concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college behoeft de raad er niet van te weerhouden om zich op politiek relevante details actief met de uitoefening van die bevoegdheden te bemoeien. De raad kan immers, zoals ook voor de dualisering het geval was, ad hoc en actief, bijvoorbeeld door uitoefening van het vragenrecht of het aannemen van moties, invloed uitoefenen op het collegebeleid. Ook daar waar het de uitvoering van autonome bestuursbevoegdheden of medebewindsbevoegdheden betreft.

Daarbij is een 'verbod' op bemoeienis met (uitvoerings)details niet reëel. In de politieke realiteit zijn uitvoeringsaspecten en daarmee details immers vaak van grote betekenis omdat ze raadsleden de kans bieden zich politiek te profileren. Daarbij komt dat het formuleren van heldere kaders voorafgaand aan alle politieke besluitvormingsprocessen onhaalbaar is. En het is ook maar de vraag of politici daar op zitten te wachten. Immers, de lokale politieke realiteit van alledag wordt niet gedicteerd door lange termijn afspraken, maar veeleer door plotselinge gebeurtenissen, signalen van onvrede bij de burgerij, onverwachte tegenvallers, acute uitvoeringsproblemen, enzovoort.

Sturen of meesturen?
Echter, een raad die werkelijk invloed wil uitoefenen op de vraag welke dringende maatschappelijke vraagstukken op de politieke agenda moeten staan, en hoe deze vraagstukken aangepakt moeten worden, zal zich actief moeten bemoeien met de hoofdlijnen van beleid en de financiële vertaling daarvan. Het raadslid dat toch diep in de details duikt, komt tijd te kort. Hij loopt bovendien het risico dat hij, in zijn ijver mee te sturen, niet alleen de wethouder voor de voeten loopt, maar ook zijn volksvertegenwoordigende en controlerende rol niet kan waarmaken.

Politiek realistische kaderstelling kan daarom in belangrijke mate bijdragen aan de versterking van de invloed van de raad op de agenda en op de uitkomst van politieke besluitvormingsprocessen. Kaderstelling betekent ook: vooruit kijken, toekomstige ontwikkelingen signaleren en de gevolgen daarvan inschatten. De omslag naar het 'sturen op hoofdlijnen', het denken in termen van een bestuurlijke planning-en-controlcyclus en het daadwerkelijk stellen van normerende kaders, vergt echter een cultuurverandering die op veel plekken in het land weliswaar is ingezet, maar nog niet volledig is gerealiseerd. Hier is, mede afhankelijk van de bestuursstijl en de politieke omgang tussen raad en college in het verleden, (veel) tijd voor nodig.

In Dordrecht wordt benadrukt dat kaderstelling een andere werkwijze en instelling vergt. De ambtenaar moet zich verplaatsen in de rol van de wethouder: wat heeft die nodig om dit voorstel door de raad te krijgen? En de wethouder moet zich verplaatsen in de raad: wat voor informatie heeft de raad nodig om aan het begin van het proces invloed uit te oefenen en aan het eind van het proces het resultaat te kunnen beoordelen? Aan raadsleden vervolgens de schone taak om de geleverde informatie te gebruiken en af te zetten tegen eigen waarnemingen en signalen uit de samenleving.

Suggesties voor sturen op hoofdlijnen
Voor raden die deze weg willen inslaan, zijn er de volgende suggesties:

Raadsleden zijn volksvertegenwoordigers en géén professionals. Zij hebben maar beperkt tijd en inhoudelijke kennis beschikbaar. De invulling van de kaderstellende rol moet dit uitgangspunt huldigen en niet op de proef stellen. Kaderstelling betekent niet dat de raad het werk van de bestuurder of het ambtelijk apparaat overneemt.

In Soest heeft de gemeenteraad zijn kaderstellende rol zeer voortvarend opgepakt en is men in raadswerkgroepen eigenhandig met kaderstelling aan de slag gegaan. De kaderstellende trajecten hebben niet altijd tot bevredigende resultaten geleid en zijn om die reden geëvalueerd. Daaruit bleek onder meer dat men ontevreden was over de tijdsbesteding, de duur van de trajecten en de frequenties van vergaderen.

Wees selectief in onderwerpen die voor kaderstelling in aanmerking komen. Beperk kaderstelling tot de voor de raad c.q. eigen fractie wezenlijke opdrachten en randvoorwaarden. Wezenlijk in de zin dat zij de fractie in staat stellen zich op de voor haar relevante politieke speerpunten te profileren en hierop de speelruimte voor de bestuurders te begrenzen en te bepalen.

In Tilburg heeft men in een interactief proces met bewoners het aantal thema's voor de beleidsagenda van de raad teruggebracht van 36 tot een top 3.

Let bij de inrichting van het proces van kaderstelling kritisch op de capaciteit die het proces vergt van raadsleden in relatie tot het politieke belang van de zaak. Het onderscheid tussen actieve kaderstelling (de raad neemt het voortouw) en passieve kaderstelling (de raad formuleert een kaderstellende opdracht voor het college) kan hierbij behulpzaam zijn.

In Apeldoorn maakt men onderscheid tussen actieve kaderstelling, waarbij een werkgroep uit de raad het voortouw neemt, en passieve kaderstelling, waarbij het college een voorstel maakt waar de raad op reageert.

In Wijk bij Duurstede kent men een procedure onder regievoering van de raad en een procedure onder regievoering van het college, waarbij het college wordt gevraagd om de fasen van beeldvorming en oordeelsvorming te doen en met een kadernotitie te komen bij de raad, waarna alleen de fase van besluitvorming in de raad plaatsvindt.

Let bij het formuleren van kaders scherp op de doelstellingen, het beoogd maatschappelijk effect en de financiële vertaling. De raad moet zich bij uitstek concentreren op de drie W-vragen (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, wat mag het kosten) en de uitvoering aan het college laten.
Formuleer als raad richting college en ambtelijk apparaat de condities en eisen waaraan voldaan moet worden, wil de kaderstellende rol uit de verf komen. Gedetailleerde raadsvoorstellen, die geen keuzes en alternatieven op hoofdlijnen laten zien, maar wel een woud aan regels en uitvoeringsvoorschriften, nodigen uit tot vragen en debatten op detailniveau. Voorstellen die dat niet doen en uitnodigen tot fundamentele politieke keuzes, maken het voor de raad makkelijker om een politiek debat op hoofdlijnen te voeren. Dit is slechts een voorbeeld van de manieren waarop het college en de ambtelijke organisatie de raad kunnen ondersteunen bij kaderstelling (zie ook hoofdstuk 4).

In Lingewaard is de inbreng van ambtenaren een belangrijke succesfactor geweest bij het opstellen van de kaders voor de programmabegroting. Doordat zij continue op constructieve wijze hamerden op het formuleren in SMART-termen, is er daadwerkelijk een beleidskader op hoofdlijnen ontstaan.