2 Burgerinitiatief

Het maken van keuzes in de wijze waarop aan het instrument burgerinitiatief wordt vormgegeven, blijft in een handreiking een onontkoombaar gegeven.

Uiteraard staat het gemeenten vrij om op één of meerdere onderdelen eigen keuzes te maken. In sommige gevallen zijn in de tekst alternatieve keuzemogelijkheden opgenomen.

Een belangrijke keuze die in deze handreiking is gemaakt, is dat volstaan is met eenvoudige procedureregels. Een grote hoeveelheid regels zou de burgers kunnen ontmoedigen. Het is dus van belang te zorgen voor korte lijnen en eenvoudige procedures.

2.1 Doel en definitie

In deze handreiking is het burgerinitiatief gedefinieerd als de mogelijkheid voor burgers om eigen voorstellen of onderwerpen op de agenda van de raad te plaatsen, mits aan procedurele en inhoudelijke vereisten is voldaan. Vervolgens vindt reguliere besluitvorming plaats. Deze definitie onderscheidt het burgerinitiatief van het "volksinitiatief "; deze term wordt doorgaans gebruikt voor het recht van burgers om over een door hen geformuleerd voorstel een bindend referendum onder de bevolking te laten houden.

Doel van een burgerinitiatief is burgers maximale zekerheid te bieden over behandeling van hun initiatief. Die behandeling wordt gegarandeerd, doordat de raad zich verplicht om het onderwerp op de raadsagenda te plaatsen.

Het burgerinitiatief is een activiteit van één of meer burgers

• gericht op bevordering van het algemeen belang;
• die een meerwaarde voor de gemeenschap heeft;
• die in het publieke domein plaatsvindt;
• waarbij de overheid op enig moment een rol speelt,
• maar waarbij de initiatiefnemers "geestelijk eigenaar" van het initiatief blijven.

Essentieel voor het burgerinitiatief is dat de initiatiefnemers "geestelijk eigenaar" blijven. De rol van de overheid is slechts faciliterend. Het is voor de politiek niet mogelijk een voorstel zonder toestemming van de initiatiefnemers aan te passen of (onherkenbaar) te veranderen. De burgers zullen hun eigen idee dus altijd kunnen blijven herkennen.

2.2 De bevoegdheden van de raad

Het burgerinitiatief is een instrument om de positie van de raad te versterken, omdat het de legitimiteit van raadsbesluiten vergroot en omdat het de betrokkenheid van burgers bij de gemeentelijke politiek wezenlijk inhoud geeft.

Uit publicaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau (zoals die van prof. dr. P. Dekker ³) blijkt een onverminderde, zelfs toenemende betrokkenheid van burgers bij maatschappelijke vraagstukken. Die betrokkenheid uit zich echter niet langer alleen door klassieke politieke participatie – het actief zijn binnen een politieke partij. Burgers zoeken ook andere manieren – of tenminste de mogelijkheid – om uitdrukking te geven aan hun betrokkenheid en aan hun wens om invloed uit te oefenen op het bestuur. Het burgerinitiatief past bij uitstek in deze tendens.

Het burgerinitiatief past ook in de Europese doelstelling om de kloof tussen "Brussel"en de Europese burgers te dichten. In het ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa ⁴ is een belangrijke plaats ingeruimd voor nationale parlementen en maatschappelijke organisaties om het wetgevingsproces binnen de EU te beïnvloeden door middel van nieuwe instrumenten, zoals de subsidiariteittoets en het burgerinitiatief. Vooral de formele rol voor maatschappelijke organisaties mag opmerkelijk heten. Om rechtstreeks Europese wetgeving te initiëren, moeten zij (in de ontwerpgrondwet) een miljoen handtekeningen verzamelen in een voldoende aantal lidstaten. Het dagelijks bestuur van de Unie, de Europese Commissie, is vervolgens verplicht om een wetsvoorstel te doen dat tegemoet komt aan deze Europese versie van het burgerinitiatief.

Het burgerinitiatief vult de representatieve democratie aan met participatieve elementen. Niet langer bepalen de – eens in de vier jaar gekozen – volksvertegenwoordigers alleen de (politieke en maatschappelijke) agenda; burgers willen ook in de periode tussen twee verkiezingen gehoord worden en invloed kunnen uitoefenen. De verschuiving van een representatieve naar een meer participatieve democratie is een zeer geleidelijk proces. Ooit volstond een informatieavond om beleid toe te lichten of een inspraakprocedure om burgers enige zeggenschap te geven. Inmiddels maakt ongeveer de helft van de gemeenten gebruik van één of meer participatieve instrumenten om de burgers (enige mate van) invloed te geven op het beleid. Uit de inventarisatie (zie bijlage 1) blijkt, dat de informatieavond, de inspraakprocedure, de hoorzitting en het vragenuur nog steeds het meest worden gebruikt om burgers te betrekken bij het opstellen van bijvoorbeeld een toekomstvisie voor een gemeente of, concreter, bij het formuleren van oplossingen voor bestaande problemen.

³ Zie o.a. Prof. Dr. P. Dekker, Sterkere democraten, zwakkere democratie?
Veranderingen in politieke betrokkenheid en participatie 1970-2000. Beleid en Maatschappij 29/2, 2002, pag. 55-66

⁴ Europese Gemeenschappen, 2003. ISBN 92-78-40200-1. Artikel 1-46. "Het beginsel van participerende democratie".

2.3 Voorwaarden

Het burgerinitiatief tast in zekere mate de bevoegdheid van de gekozen raad aan om de eigen agenda vast te stellen. Het is daarom gerechtvaardigd het initiatief aan voorwaarden te binden. Dat gebeurt in deze handreiking door middel van modelbepalingen. Gemeenten kunnen vanzelfsprekend op alle punten eigen keuzes maken. Deze zijn in hoofdstuk 3 over de modelbepalingen terug te vinden.

De voorwaarden zijn van drieërlei aard:

• procedureel
• communicatief
• inhoudelijk

Procedureel
Om het burgerinitiatief succesvol te laten zijn, kan men ervoor kiezen in een gemeentelijke regeling, naast een eenvoudige en heldere procedure, een aantal andere procedurele en inhoudelijke eisen te stellen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de vraag wie initiatiefgerechtigd zijn. Het burgerinitiatief zou een mogelijkheid kunnen zijn om jongeren, die de kiesgerechtigde leeftijd nog niet bereikt hebben, bij de politiek te betrekken. Het ligt dan voor de hand om de vereiste leeftijd van initiatiefgerechtigden zo laag mogelijk te houden. Om burgers de kans te geven zich te richten op de inhoud van hun voorstel en niet op het voldoen aan al te veel procedures, zou het aantal vereiste handtekeningen niet al te hoog moeten zijn. In Amersfoort bijvoorbeeld is één handtekening, die van de indiener/initiatiefnemer, voldoende. De keuze die voorligt betreft de vormgeving van de regeling met betrekking tot het burgerinitiatief. De raad kan kiezen voor een zelfstandige verordening, voor opname in het Reglement van orde van de gemeenteraad of voor opname in een eventuele referendumverordening. Omdat het hier niet om een referendum gaat, liggen de eerste twee opties het meest voor de hand.

Communicatief
Voorlichting aan burgers is van groot belang. Burgers dienen op de hoogte te worden gesteld van het bestaan van het burgerinitiatief en, mochten zij besluiten van dit recht gebruik te maken, van de procedures en vereisten. Uit de inventarisatie onder griffiers is gebleken dat de voorlichting op dit moment nog tekortschiet. Een regelmatig herhaalde voorlichtingscampagne over het burgerinitiatief zou uitkomst kunnen bieden. Zo'n campagne moet ook ingaan op basale vragen als: Waar zijn formulieren verkrijgbaar om een burgerinitiatief te starten? Tot wie moet het initiatief gericht worden? Wie biedt de initiatiefnemers (ambtelijke) ondersteuning?

Naast een voorlichtingscampagne is het natuurlijk ook aan raadsleden zelf – in hun rol als volksvertegenwoordigers – om burgers te wijzen op het bestaan van het burgerinitiatief.

Uit de inventarisatie blijkt, dat de griffie(r) het meest geschikt wordt bevonden om een initiatief te ondersteunen en te begeleiden. De griffie staat de raad terzijde en voert taken uit namens de raad. Als uitvloeisel van de rol van politieke aansturing, die de raad in het duale stelsel vervult, ligt het voor de hand dat de griffie in de uitwerking van die rol de raad terzijde staat ook als het gaat om burgerinitiatieven.

De taken en de bevoegdheden van de griffie inzake het begeleiden en adviseren van burgers bij het indienen van een burgerinitiatief worden geregeld door de raad. In de instructie voor de griffier kan dan ook worden vastgelegd hoe de griffie de voorlichting over het burgerinitiatief gestalte geeft en hoe de burger betrokken blijft bij de wijze waarop het initiatief wordt behandeld en uitgewerkt. Waar mogelijk zal het proces van aanpak en uitwerking, zoals bijvoorbeeld in Zoetermeer, digitaal gevolgd kunnen worden.

Inhoudelijk
Het gaat hier om antwoord op de vraag waaruit het burgerinitiatief kan en mag bestaan. De raad heeft de keuze uit het agenderen van een onderwerp (eventueel inclusief een voorstel) en het agenderen van een voorstel. Als wordt gekozen oor een voorstel betekent dit dat indieners alleen een uitgewerkt initiatiefvoorstel, bijvoorbeeld in de vorm van een conceptraadsbesluit inclusief toelichting, kunnen indienen waarover de raad vervolgens een besluit neemt. Als ervoor wordt gekozen dat een onderwerp geagendeerd mag worden dan zou aan de indieners bijvoorbeeld gevraagd kunnen worden de door hen voorgestane oplossingsrichting aan te geven. De procedure dient in ieder geval bepalingen te bevatten over de vervolgstappen, mocht de raad een (niet uitgewerkt) onderwerp "aannemen". Is het aan de raad of aan de initiatiefnemers om vervolgens een concreet voorstel uit te werken? Mocht besloten worden dat dit een taak is voor de raad, dan zal voorkomen moeten worden dat de raad een voor de initiatiefnemers onherkenbaar voorstel formuleert. Betrokkenheid van de initiatiefnemers, die tenslotte "geestelijk eigenaar" blijven, bij de uitwerking is derhalve geboden.

Het recht om een burgerinitiatief in te dienen zou, analoog aan het recht van petitie, aan ieder individu toegekend kunnen worden. Het gaat tenslotte niet om een referendum, maar om het plaatsen van een initiatief op de agenda van de raad, waarna deze een eigen politieke afweging maakt. Natuurlijk zal een gemeenteraad inzicht willen hebben in de vraag hoe breed een burgerinitiatief wordt gedragen, maar een drempel is per definitie arbitrair. De gemeente Delft bijvoorbeeld stelt aan de indieners van een initiatief geen nadere eisen. Alle natuurlijke personen of rechtspersonen kunnen een burgerinitiatief indienen. Wel moet elk initiatief worden gesteund door 300 inwoners van de gemeente Delft vanaf 12 jaar.

Wie kunnen een burgerinitiatief indienen en ondersteunen? Om het burgerinitiatief zo laagdrempelig mogelijk te houden, zouden criteria zo min mogelijk personen moeten uitsluiten. Te overwegen valt daarom om alle ingezetenen én belanghebbenden initiatiefgerechtigd te maken ⁵.

⁵ Deze definitie anticipeert op de inwerkingtreding van de "Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb" die naar verwachting op 1 januari 2005 in werking zal treden.