2. Inleiding

In het dualistische stelsel concentreert de raad zich op volksvertegenwoordiging, het stellen van kaders en controle. Zijn rol als volksvertegenwoordiger en kadersteller kan de raad alleen goed spelen als hij niet afhankelijk is van collegevoorstellen. Hij moet dus zelf met voorstellen (kunnen) komen, bijvoorbeeld op basis van signalen die hij in zijn volksvertegenwoordigende rol oppikt. Dit recht van initiatief is van essentieel belang voor een raadslid. Het geeft hem de mogelijkheid signalen die hij oppikt uit de samenleving te vertalen in concrete voorstellen voor gemeentelijk beleid. Om die reden is deze handreiking vervaardigd.

In de huidige Gemeentewet wordt het recht van initiatief niet genoemd. Dit betekent niet dat dit recht op dit moment niet bestaat. Ook in het huidige stelsel beschikken raadsleden immers over de bevoegdheid initiatiefvoorstellen in te dienen. Het is alleen veelal vastgelegd in reglementen van orde voor de raad. De uitwerking in het reglement van orde gaat vaak gepaard met drempelsteun of andere eisen. Van dit recht wordt tot op heden maar spaarzaam gebruik gemaakt. Uit het onderzoek in opdracht van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie bleek zelfs dat dit per gemeente niet vaker dan eenmaal per jaar gebeurt. In het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur krijgt ieder individueel raadslid het recht een initiatief in te dienen. In een gedualiseerd bestel, waar de raad een actieve invulling geeft aan zijn volksvertegenwoordigende functie, past zoals gezegd een ruimer gebruik van het initiatiefrecht. Het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur creëert hiervoor de randvoorwaarden.

Bij het verkrijgen van dit recht hoort overigens wel adequate ambtelijke ondersteuning. De te volgen procedure bij het inroepen van ambtelijke bijstand kan verschillen. Soms zal een verzoek daartoe via de gemeentesecretaris moeten lopen. Soms kunnen raadsleden feitelijke informatie bij een vakafdeling verkrijgen, maar is voor ondersteuning bij het redigeren van het eigenlijke voorstel wel toestemming van de secretaris nodig. Het is ook voorstelbaar dat de burgemeester, in zijn hoedanigheid van raadsvoorzitter, hierbij een rol speelt. Het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur draagt gemeenteraden op daarover nadere regels te stellen in de verordening op de ambtelijke bijstand. In de later te verschijnen handreiking over regelgeving die van gemeenten wordt gevraagd, kunt u hierover meer informatie vinden.

Vooruitlopend op de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel hebben de VNG en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in december 2000 een dualistisch reglement van orde uitgebracht. In dit reglement is geregeld dat elk raadslid eveneens zonder drempels initiatiefrecht heeft. Veel gemeentelijke reglementen van orde kennen namelijk het vereiste dat initiatiefvoorstellen door enkele raadsleden moeten worden gesteund (drempelsteun) of dat de raad plenair eerst toestemming moet geven voordat het voorstel inhoudelijk in procedure kan worden gebracht.

De nieuwe Gemeentewet maakt onderscheid tussen initiatiefvoorstellen voor verordeningen en overige initiatiefvoorstellen. Ieder raadslid kan een initiatiefvoorstel voor een verordening indienen. Een dergelijk voorstel moet aanhangig worden gemaakt door het schriftelijk en ondertekend aan de voorzitter te zenden (art. 147a, eerste lid). De verdere wijze van behandeling moet de raad zelf regelen, bijvoorbeeld in zijn reglement van orde (art. 147a, tweede lid). Dit betekent dat de thans dikwijls bestaande formele vereisten (drempelsteun, toelating tot behandeling) niet langer zijn toegestaan. De raad moet ook regelen op welke wijze en onder welke voorwaarden hij overige initiatiefvoorstellen (voorstellen die betrekking hebben op iets anders dan een verordening) in behandeling neemt. Ook dit initiatiefrecht komt toe aan individuele raadsleden, hetgeen inhoudt dat geen drempels mogen worden opgeworpen. Wel kan de raad, bijvoorbeeld in zijn reglement van orde, voorzien in een zekere inhoudelijke toets. Daarbij kan worden gedacht aan het beantwoorden van de vraag of het voorstel wel de uitoefening van een raadsbevoegdheid betreft (en niet een collegebevoegdheid). Hieromtrent kunt u in de nog te verschijnen handreiking voor een reglement van orde in een dualistisch stelsel meer informatie vinden, in deze nieuwe handreiking zullen de wijzigingen die in de gemeentewet worden aangebracht worden meegenomen.

Het beperken of wegnemen van de nu vaak bestaande formele belemmeringen voor initiatiefvoorstellen zal er toe kunnen leiden dat er meer gebruik wordt gemaakt van het initiatiefrecht. Dit zal echter alleen gebeuren als raadsleden zich meer dan nu realiseren dat dit bij uitstek hun verantwoordelijkheid is. Juist om dit te ondersteunen zijn veel raadsleden gebaat bij enige praktische ondersteuning voor het opstellen van initiatiefvoorstellen. Met deze handreiking beogen de VNG en het ministerie van BZK een checklist te leveren ten behoeve van raadsleden. Deze handreiking gaat uit van de nieuwe wettelijke regels maar is met enige aanpassingen (onder meer een vraag over steun aan het voorstel door andere raadsleden) ook al in de huidige situatie bruikbaar.

Twee vragen staan centraal:

1. Een initiatiefvoorstel, ja of nee? Wanneer is een initiatiefvoorstel een goed instrument voor een raadslid bij het vervullen van zijn volksvertegenwoordigende en kaderstellende rol?
2. Een initiatiefvoorstel, hoe dan? Als het zinvol is een initiatiefvoorstel in te dienen, waaraan moet een raadslid dan denken bij het opstellen ervan?