2. Korte achtergrond bij dualisering

De verantwoordelijkheidsverdeling tussen de raad en het college is in de dagelijkse praktijk van gemeenten diffuus en onduidelijk geworden. Dit komt niet alleen door het raadslidmaatschap van de wethouder waardoor het bestuur en de controle daarop met elkaar verknoopt raken. Het heeft volgens de commissie-Elzinga ook te maken met de interne gerichtheid van de raad waardoor zijn vertegenwoordigende functie in het gedrang komt. Raadsleden besteden slechts 16% van hun tijd aan activiteiten met een extern karakter. Ook verkeren veel raadsleden in de veronderstelling dat zij niet alleen formeel maar ook in de praktijk de gemeente besturen, de facto deelt het college vaak de lakens uit. Dit leidt zowel bij de raad als bij het college tot onjuiste percepties over de eigen rol en over die van het andere bestuursorgaan. De raad neemt onvoldoende afstand van het bestuurlijke handwerk en heeft onvoldoende tijd voor andere werkzaamheden: controle op het college en contacten met burgers en maatschappelijke organisaties. Vanwege zijn grote informatievoorsprong, de beschikbaarheid van een ambtelijke organisatie en tijd is het bovendien het college dat vrijwel altijd aan het langste eind trekt als het gaat om de concrete invulling van de gemeentelijke bestuurstaak.

De paradox is kortom dat de raad formeel gezien als hoogste orgaan van de gemeente almachtig is, maar in de praktijk veelal zijn bestuurlijke functie noch zijn controlerende functie kan waarmaken. De raad blijft daardoor in zijn positiebepaling hinken op twee gedachten. Dat is bedreigend voor de vitaliteit en herkenbaarheid van de lokale democratie, waarvan de raad als rechtstreeks door de bevolking gekozen orgaan de spil zou moeten zijn. De invoering van een dualistisch bestuursmodel zal, zo meent de regering, aan dit dilemma een einde maken en duidelijkheid scheppen over de te onderscheiden functies en de daaruit voortvloeiende rolverdeling tussen de raad en het college. De lokale democratie zal daardoor aan vitaliteit en herkenbaarheid kunnen winnen.

De dualisering krijgt vorm door de ontvlechting van raad en college. Deze scheiding betreft posities, functies en bevoegdheden. De ontvlechting van posities krijgt vorm door het scheiden van het raadslidmaatschap en het wethoudersschap. Dit leidt er onder meer toe dat de wethouder zichzelf als dagelijks bestuurder niet meer hoeft te controleren omdat hij geen raadslid meer is. De ontvlechting van functies houdt in dat de raad zich gaat concentreren op vertegenwoordiging, kaderstelling en controle, terwijl het college het bestuur voor zijn rekening neemt. De kaderstellende functie van de raad wordt ondersteund door een versterking van verordenende en budgettaire bevoegdheden. De raad krijgt verder een aantal nieuwe instrumenten om zijn controlerende rol waar te kunnen maken. De bestuursbevoegdheden uit de Gemeentewet en de medebewindswetgeving worden aan het college toegedeeld. De scheiding van posities en bevoegdheden leidt tot een rolverduidelijking tussen de gemeentelijke bestuursorganen, die zowel extern als intern positieve effecten zal hebben. De transparantie wordt vergroot en de verhoudingen tussen de bestuursorganen worden verduidelijkt.

De wetswijzigingen brengen zoals gezegd veranderingen aan in de structuur. Dat is echter onvoldoende om een echte vernieuwing tot stand te brengen. Om dit te bereiken is ook een verandering van de cultuur nodig. Bestuurders moeten zich realiseren welke rolopvatting voor hen het best in een dualistisch stelsel past en daar ook naar handelen.