3.2 Actieve informatieplicht

3.2.1 Inleiding

In 2002 is in de Gemeentewet de actieve informatieplicht van het college aan de raad verankerd. Uit de interviews is gebleken dat veel gemeenten nog zoeken naar een manier waarop zij moeten omgaan met deze informatieplicht. Ook het rapport van de Commissie Leemhuis 'Aangelegd om in vrijheid samen te werken' bevestigt dit beeld. In 47% van de gemeenten zijn geen afspraken gemaakt over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de actieve informatieplicht. Raad en college zijn nog zoekende naar de juiste hoeveelheid en vorm van de informatieverstrekking aan de raad. In veel gevallen gaan nog steeds dezelfde stukken die in de ambtelijke staf en het college zijn behandeld naar de raad. Wat wordt verstaan onder actieve informatieplicht en hoe deze moet worden georganiseerd is in veel gemeenten nog niet voldoende duidelijk. Ook het kiezen van het juiste moment om informatie te verstrekken aan de raad, leidt tot problemen en onduidelijkheden. Ga je als college meteen actief de raad informeren, terwijl je nog aan het oplossen bent, of analyseer je eerst en zoek je eerst zelf een oplossing?

3.2.2 Voorbeelden

Het informatieproces is nog één grote zoektocht. Voor de invoering van het dualisme was dit altijd keurig geregeld, nu is de stukkenstroom veranderd. De documentenstroom naar de raad bestaat nu uit een fysieke stroom en informatie via e-mail. Besluiten worden veelal met een doorklik naar achterliggende stukken op het RIS (Raadsinformatiesysteem) gezet. In het RIS wordt onderscheid gemaakt tussen openbare en vertrouwelijke stukken.

Daarbij worden soms de uitzonderingen op de criteria van de Wet openbaarheid van bestuur gehanteerd. Vertrouwelijke stukken zijn niet voor iedereen in RIS te openen. De informatieverstrekking is nog in ontwikkeling. Over verdere oplossingen wordt nog gedacht. Inhoud geven aan de informatieplicht betekent niet dat alle informatie over de schutting moet worden gegooid. De kunst is de raad actief met de juiste dosering te informeren.

Wanneer een probleem bij het college bekend wordt, zijn er meestal eerst enkele weken nodig om het probleem te analyseren en tot een oplossing te komen. Of de raad dan al actief geïnformeerd moet worden, hangt mede af van de vraag of een probleem al is uitgelekt in de media. Gebeurt dat en je hebt de raad nog niet geïnformeerd, dan ben je gewoon te laat.

Het gaat niet alleen om de vorm, maar vooral ook om de manier van schrijven. 'Je moet doorhebben dat je schrijft voor de ontvanger'. Het schrijven van een stuk voor de raad betekent dat je uitlegt wat het belangrijkst is, hem op het juiste niveau aanspreekt, open bent en niet te ingewikkeld doet. Teveel en te ingewikkelde informatie wekt bij de raad irritatie op. Raadsleden denken dan ook al snel dat ze door het college heel erg een bepaalde richting op worden geduwd. Nog steeds is 80 procent van de raadsstukken hamerstuk. De raad moet veel meer een trechterfunctie vervullen en zich richten op het voortraject in plaats van op het besluit zelf.

3.2.3 Oplossingen

Stroomlijning van de stukken

De stroomlijning van de stukken naar de raad is één van de instrumentele maatregelen die veel gemeenten bij de invoering van het dualisme met prioriteit hebben opgepakt. Stukken worden in het algemeen via de gemeentesecretaris naar het college geleid en na behandeling in het college door de gemeentesecretaris aangeboden aan de griffier die de stukken doorgeleidt naar de raad. Daarmee verloopt de stukkenstroom via het zogenoemde trechtermodel. Gemeentesecretaris en griffier dienen dit proces in goed overleg strak te regelen. Ook dienen goede afspraken te worden gemaakt over de op langere termijn aan te leveren stukken zoals de cyclische documenten als de kadernota, de begroting, het jaarverslag en de jaarrekening, raadsnota's en verordeningen. Deze afspraken zouden kunnen worden vastgelegd in een dynamische termijnkalender die voortschrijdend over een periode van bijvoorbeeld 10-12 maanden aangeeft wanneer stukken naar verwachting aan de raad zullen worden aangeboden.

Informatieverstrekking aan de raad op het juiste moment

Vooral in kleinere gemeenten waar iedereen elkaar ook informeel regelmatig tegenkomt, ligt de informatieverstrekking complex. Belangrijk is om in zo'n omgeving de raad zeer actief en veel informatie te geven. De informatie wordt anders de wereld in geholpen door middel van 'indianenverhalen'. Het is belangrijk tijdig de feitelijke informatie op een juiste manier te verschaffen om misverstanden te voorkomen. Het achteraf moeten herstellen van onjuiste berichten veroorzaakt wantrouwen van raadsleden jegens college en organisatie en zorgt voor een onnodige belasting van het ambtelijk apparaat. Transparantie is geboden. De relatie tussen organisatie en informatievoorziening aan raad en college wordt sterk beïnvloed door de bestuurscultuur. In gemeenten waar een open en transparante bestuurscultuur heerst, is de samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie constructief en gericht op het gezamenlijk belang om de doelstellingen van de gemeente zo goed mogelijk te realiseren, uiteraard met het respecteren van ieders rol daarbij. Overigens betekent volledige transparantie niet dat raadsleden maar in het gemeentehuis bij ambtenaren binnen lopen om eens te horen wat er allemaal speelt in de gemeente. Duale verhoudingen betekent ook elkaar respecteren in ieders rol en daar hoort ook een duidelijke structurering van informatievoorziening bij. Politiek inhoudelijke informatie dient altijd via het college te worden aangeboden en waar nodig met een duidelijk onderscheid tussen openbare en vertrouwelijke informatie. Hoewel een gemeente in zekere zin een glazen huis is en moet zijn, kan zij niet doelmatig en doeltreffend functioneren als alle informatie op straat ligt.

Duidelijk vastleggen van concrete verplichtingen

Hoe moet worden omgegaan met de actieve informatieplicht zal nader tussen raad en college moeten worden geïnventariseerd en vastgelegd. Daarbij kan een enquête onder leden van college en raad, eventueel gekoppeld aan een 'rondetafelgesprek', behulpzaam zijn. Het vastleggen van de concrete betekenis van de actieve informatieplicht voor het college en de raad, geeft ook de ambtenaar duidelijkheid over zijn rol hierin.

Kwaliteit en dosering van stukken

De gemeentesecretaris en de griffier vervullen een cruciale rol bij het bepalen welke informatie naar de raad gaat. Zij kunnen zorgdragen voor voldoende kwaliteit en een goede dosering van de informatie voor de raad. Informatie die onvolledig of onvoldoende oplossingsgericht is en daarmee niet rijp is voor aanbieding aan de raad, levert nog wel eens politieke problemen op, terwijl daar feitelijk geen reden toe is. Het is dan ook belangrijk dat de informatie die naar de raadscommissies of de raad gaat, inhoudelijk wordt getoetst en dat iemand binnen de organisatie verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de op te stellen raadsvoorstellen. Dit kan uiteraard niet de griffier zijn, aangezien hij buiten de reguliere ambtelijke organisatie staat. De griffier zou een controlerende rol moeten hebben.

Vormgeving stukken

In veel gemeenten is een format gemaakt voor de raadsstukken. Dit maakt het voor de ambtenaar eenvoudiger om de voor de raad relevante informatie in een stuk te verwerken en overbodige informatie achterwege te laten. Overigens blijkt uit de interviews dat er op dit punt nog wel een uitdaging ligt. Veel ambtenaren vinden het lastig om met het nieuwe format te werken. Vaak wordt er dan ook gebruik gemaakt van bijlagen, waarin de ambtenaar op de hem bekende wijze zijn stuk kan vormgeven. Dit betekent vaak dat collegestukken toch min of meer één op één naar de raad worden gestuurd, wat natuurlijk niet de bedoeling is. Raadsstukken zijn bedoeld om de raad te informeren, zodat hij kaderstellende besluiten kan nemen. De raadsstukken dienen in samengevatte vorm aan te geven wat de overwegingen zijn om tot een besluit te komen. De raad moet op hoofdlijnen kunnen sturen. Uit de bestuurlijke samenvatting voor de raad zou moeten blijken:

hoe het proces van bestuurlijke besluitvorming eruit ziet en in welke fase dit verkeert;
hoe het voorstel past in het eerder door de raad vastgestelde beleidskader;
wat het college wil bereiken met het voorstel (doelstellingen en maatschappelijk effect);
welke concrete acties zullen worden ondernomen om de doelstellingen te bereiken;
welke middelen worden ingezet (ambtelijke capaciteit en geld);
de tijdsplanning voor het besluitvormingsproces en voor de realisatie van de voorgestelde activiteiten.

Het is aan de ambtenaar om zich in te leven in zijn publiek en het niveau en de gedetailleerdheid van de informatie aan te passen aan de lezer. Trainingen kunnen de ambtenaar hierbij behulpzaam zijn. In een bepaalde gemeente is een prijs ingesteld voor de ambtenaar die kwalitatief de beste nota's schrijft; dit is een stimulans voor ambtenaren om meer nadruk op inhoud en kwaliteit te leggen.

'Er moet meer bewustwording komen over wat voor de raad zinvol is om te ontvangen. De hoeveelheid parafen zegt niets over de kwaliteit.'

Meer duidelijkheid over de verwachtingen van de raad

Raad, college en ambtenaren moeten nog in hun nieuwe rol in het duale bestel groeien en de raad is vaak nog erg gericht op de uitvoering. Je kunt niet verwachten dat een raad met een traditie van 150 jaar deze cultuuromslag zo snel kan maken. De raad zou zich actiever moeten opstellen in de informatievraag en zich hierin vooral moet richten op het proces voorafgaand aan het uiteindelijke raadsbesluit. De raad is nog te weinig betrokken bij het begin van het beleidsproces. Hij moet zich afvragen wat voor hem echt belangrijke thema's zijn, op welk niveau hij hierover wil meebeslissen en welke keuzemomenten hij wil hebben.

Rol van beleidsambtenaren bij informatievoorziening

Veel initiatief tot beleidsontwikkeling en de voorbereiding van kaderstellende nota's vindt plaats door ambtenaren. De organisatie heeft, net als onder het monisme, meestal het initiatief in het aandragen van informatie, achtergronden en besluiten. Beleidsambtenaren zijn veelal het eerst geïnformeerd over wetswijzigingen en nieuwe ontwikkelingen en dienen zorg te dragen voor een tijdige informatieverstrekking aan het college en de raad. Nadat nieuwe ontwikkelingen ambtelijk zijn uitgewerkt worden de organisatorische en beleidsinhoudelijke consequenties voorgelegd aan het college. De kaderstellende beleidsinhoudelijke beslissingen dienen vervolgens te worden afgescheiden en worden voorgelegd aan de raad. Daarbij kan worden gewerkt met scenariovoorstellen.

Werkgroepen van ambtenaren, wethouders en raadsleden

In een bepaalde gemeente wordt voor de kaderstelling bij grote projecten gewerkt met werkgroepen samengesteld uit ambtenaren, wethouder(s) en raadsleden. Dit is onder andere gebeurd bij de invoering van de Wet werk en bijstand

(Wwb), maar ook bij de bezuinigingsoperatie op het wijkbeheer. Waarschijnlijk zal ook de Wet maatschappelijke ontwikkeling worden aangegrepen voor het formeren van een werkgroep waarin ook de raad vertegenwoordigd is. De werkgroepen worden 'technisch' voorgezeten door de griffier. De werkgroepen schrijven een kadernotie over het betreffende onderwerp, waarin aan de raad een aantal beslispunten wordt voorgelegd. Bij de Wwb was de rol van de ambtenaren vrij groot, vanwege het hoge technische gehalte van het onderwerp. Bij het wijkbeheer is de stem van de raad veel prominenter aanwezig, onder meer omdat sommige raadsleden als burger c.q. buurtbewoner actief zijn in buurtwerkgroepen waarmee het wijkbeheer samenwerkt. De raadsleden worden door middel van de werkgroepen op adequate en effectieve wijze geïnformeerd.

3.2.4 Actieve informatieverstrekking in het kader van het BBV

Ambtelijke organisatie en college hebben ook een actieve informatieplicht als het gaat om de informatie die moet worden opgenomen in de cyclische informatie die het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) voorschrijft.

Belangrijk is dat in de begroting zo goed mogelijk inzicht wordt geboden in de door de raad gemaakte keuzes over beleidsprioriteiten en doelstellingen, zowel op programmaniveau als in de paragrafen (lokale heffingen, weerstandsvermogen, onderhoud kapitaalgoederen, financiering, bedrijfsvoering, verbonden partijen en grondbeleid). Daarbij speelt het dilemma welke informatie geschikt is om openbaar te maken. Teveel transparantie bij het grondbeleid of bij het weergeven van de risico's kan de strategische onderhandelingspositie van de gemeente schaden. Belangrijk is hierover duidelijke afspraken te maken met de raad. Zo kan bijvoorbeeld worden vastgelegd tot op welk niveau (aard en omvang) risico's moeten worden gerapporteerd. Ook kan bepaald worden dat informatie die wel relevant is, maar niet geschikt om openbaar te maken, vertrouwelijk ter inzage aan de raad wordt aangeboden (zie ook de publicatie van Vernieuwingsimpuls over de actieve informatieplicht).

Actief bijdragen aan kennisontwikkeling van raadsleden

Actief informeren betekent ook actief bijdragen aan kennisontwikkeling van raadsleden. Het RIS kan daar een goede bijdrage aan leveren. Door via het RIS behalve bestuurlijke stukken ook departementale nota's inzake nieuwe wetgeving en beleidsinitiatieven, tijdschriftartikelen, boeken en stukken van andere gemeenten (zoals raadsstukken, initiatiefvoorstellen e.d.) operationeel te maken, kan actief worden bijgedragen aan het kennisniveau van de raad.