3.3 De duale begroting: programmabegroting en jaarrrekening

De gemeentelijke begroting is in een nieuw jasje gestoken om de raad te ondersteunen bij de vormgeving van de kaderstellende rol. Dit heeft geresulteerd in de programmabegroting. Waar een begroting in het verleden in de meeste gemeenten een technisch document was, dat alleen door financieel onderlegde raadsleden werd begrepen en gebruikt, zou met de programmabegroting een kaderstellend instrument moeten ontstaan dat voor alle raadsleden bruikbaar is. In de programmabegroting staat per programma (politiek thema) de doelstellingen aangegeven die de raad voor dat jaar voor ogen heeft. Doelstellingen die, mits goed verwoord, kaderstellende opdrachten kunnen zijn.

Citaten uit 4 Duaal in de dierentuin - een raadsontmoeting over kaderstelling [13]

Dordrecht: 'De raad ziet de huidige begroting niet als een bruikbaar sturingsen controle-instrument. Het is niet toegankelijk en informatief genoeg. De duale begroting leeft nog niet in Dordrecht.'

Groningen: 'De huidige begroting hangt tussen een product- en programmabegroting in. De raad geeft in een debat rond de voorjaarsnota accenten aan voor de begroting, onder meer door middel van moties. Het effect hiervan op de uiteindelijke begroting is beperkt. Met het oog op de duale programmabegroting is een werkgroep in het leven geroepen. Daarbij moet een omslag gemaakt worden zodat de begroting niet alleen iets is voor de 'techneuten' maar door alle raadsleden wordt gezien als politiek instrument.'

Recent onderzoek door de lokale rekenkamers van Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen naar de programmabegrotingen voor 2004 toont aan dat doelstellingen vaak nog niet voldoende SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden) worden geformuleerd, waardoor ook de sturing en controle op de mate waarin het bestuur zich aan die kaders heeft gehouden lastig is [14].

Geredeneerd vanuit de Gemeentewet is de behandeling en vaststelling van de programmabegroting echter wel het moment bij uitstek waarop de raad zijn budgetrecht laat gelden. De programmabegroting wordt in een aantal gemeenten, zoals in Dordrecht en Zaanstad, voorafgegaan door een kadernota waarin de raad de kaders formuleert [15].

Voorbeelden van kaderstelling door programmabegroting en jaarrekening

In Zaanstad speelt de raad bij de totstandkoming van de programmabegroting tweemaal een beslissende rol: bij het vaststellen van de opdracht tot het maken van de programmabegroting (het kaderdebat), en bij het vaststellen van de programmabegroting zelf (het begrotingsdebat).

In de gemeente Putten heeft men een sjabloon ontwikkeld voor de wijze waarop de kaderstelling voor de programma's van de duale begroting plaatsvindt. Daarbij spelen bewoners en maatschappelijke organisaties ook een rol.

Voor de ontwikkeling van de programmabegroting zijn er in Lingewaard drie werkgroepen ingesteld die zich bezighouden met de uitwerking van de thema's, prioriteiten en maatschappelijke effecten in kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen.

Leerpunten en suggesties uit de praktijk
De praktijk van bovenstaande voorbeelden leert dat een actieve bijdrage van raadsleden bij de start van het begrotingsproces een belangrijke succesfactor is voor de totstandkoming van een richtinggevend kader waarbinnen de begroting verder uitgewerkt kan worden. Zodoende worden raadsleden welhaast gedwongen om na te denken over de maatschappelijke effecten die zij beogen en de doelstellingen die zij willen bereiken. De uitwerking die daaraan vervolgens - veelal door het college - wordt gegeven kan zodoende op draagvlak in de raad rekenen.

De werkwijze die in Putten en Lingewaard wordt toegepast, vergt echter wel de nodige inzet en tijd van raadsleden. De ervaring leert dat de investering aan de voorkant van het proces zich (deels) terugverdient bij de besluitvorming aan het eind. Voor raden die deze investering niet of in mindere mate willen plegen, is de werkwijze van Zaanstad wellicht beter toepasbaar. Daar komen de kaders voor de programmabegroting tot stand in de raadsvergadering zelf.

Uit de werkwijze van Zaanstad, Putten en Lingewaard vloeien de volgende suggesties voor kaderstelling door de programmabegroting en de jaarrekening voort:

De begroting is het kader bij uitstek, waarin voor het komende jaar staat aangegeven wat de raad wil bereiken, wat men daarvoor gaat doen en wat dat mag kosten. Als de begroting daadwerkelijk de beleidsprioriteiten van de raad bevat, voorzien van indicatoren om achteraf te evalueren, dan kan in de jaarrekening worden nagegaan in hoeverre de prioriteiten zijn gehaald.
Het vereist nauwe betrokkenheid van de raad bij de start van het begrotingsproces, om een begroting te maken met de beleidsprioriteiten van de raad.

Het is van belang dat de raad zich bezint op de vraag op welke wijze hij invulling wil geven aan die betrokkenheid. De raad kan kiezen voor een actieve invulling met raadswerkgroepen of een minder actieve invulling met een raadsvergadering.

[13] Duaal in de dierentuin - een raadsontmoeting over kaderstelling, Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, november 2003, p. 24.
[14] Gezamenlijk onderzoek gemeentelijke rekenkamers Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen naar de programmabegrotingen 2004, april 2004.
[15] De vraag hoe een programmabegroting eruit ziet en hoe deze kan worden opgesteld, is te lezen in de Handreiking Duale Begroting van de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie (maart 2002). Daarnaast is ook vanuit het project FinFunDuaal een serie publicaties verschenen over de programmabegroting.