4.2 Ambtenaar en politiek gevoel

4.2.1 Inleiding

Wanneer wordt gesproken met gemeentesecretarissen en griffiers is een veel gehoorde kreet: 'De gemiddelde ambtenaar heeft onvoldoende politiek gevoel en weet te weinig van het functioneren van het gemeentebestuur.' Ook het cliché 'Vroeger was het allemaal beter' komt al snel uit de kast. In gesprekken met ambtenaren komt overigens ook een beeld naar voren dat in gemeenten meer gedaan zou kunnen worden aan voorlichting en opleiding. Daarmee lijkt bevestigd te worden dat in gemeenten kennisontwikkeling en opleiding op het gebied van het bestuurlijk functioneren van de gemeenten en de consequenties die dit heeft voor de ambtelijke organisatie, noodzakelijk is. Het belang hiervan wordt ook door veel gemeenten onderkend. Onder politiek gevoel wordt hier verstaan het beschikken over een antenne om te kunnen inschatten hoe de door de ambtenaar verstrekte informatie wordt gebruikt in het politieke debat. Ook de daaruit voortvloeiende consequenties (bijvoorbeeld de positie van de wethouder) vallen hieronder. Een antwoord op een technische vraag kan bijvoorbeeld wel degelijk een politieke lading hebben c.q. krijgen.

Weliswaar heeft het dualisme consequenties voor het functioneren van de ambtelijke organisatie, dat betekent niet dat alles daaraan mag worden toegeschreven. Het gevoel hebben voor bestuurlijke verhoudingen, kennis over de bestuurlijke structuur en de juridische kaders en het functioneren van het gemeentebestuur was in de tijd vóór het dualisme net zo belangrijk. In veel gemeenten is het dualisme vooral instrumenteel doorgevoerd en wordt het vooral beschouwd als iets van de raad. Een verandering van bestuurscultuur en gedragsverandering in de ambtelijke organisatie heeft nog onvoldoende plaatsgevonden. In de gemeenten waar de laatste jaren extra is geïnvesteerd in opleiding en begeleiding van ambtenaren is het dualisme beter geland. Daardoor is duidelijker welke gedragsconsequenties de nieuwe duale verhoudingen hebben en voelt de ambtenaar zich zekerder in de communicatie naar de raad.

4.2.2 Voorbeelden

Veel vragen van de raad komen al dan niet via de griffie bij de betrokken ambtenaar terecht. Veelal antwoordt deze direct aan het raadslid, met een cc voor het diensthoofd. De beoordeling van het technische of politieke gehalte van de vraag ligt bij de ambtenaar en hangt af van zijn of haar beoordelingsvermogen.

Beleidsambtenaren zijn vakspecialisten en ontlenen daar hun status aan. De communicatie tussen een specialist en een leek is niet eenvoudig. Er worden vaak stukken naar de raad gestuurd, die voor raadsleden moeilijk te begrijpen zijn, maar voor de specialist volkomen helder zijn.

De afstand tussen ambtelijke organisatie en raad, en daarmee tussen ambtelijke organisatie en het politieke debat, is vergroot. De invulling van het commissiesecretariaat is steeds vaker bij de griffie komen te liggen en ambtenaren spelen er minder vaak een rol. Ook voeren ze er steeds minder vaak het woord.

De raad is het belangrijkste orgaan binnen de gemeente, maar de kloof tussen raad enerzijds en college en ambtenaren anderzijds wordt steeds groter, wat niet bijdraagt aan een efficiënt bestuur.

Ambtenaar en raad hebben elkaar een beetje uit het oog verloren.

4.2.3 Oplossingen

Om het politieke gevoel van ambtenaren te vergroten, worden in gemeenten verschillende initiatieven genomen.

Een aantal gemeenten is na de invoering van het dualisme gestart met het geven van workshops aan ambtenaren die zowel leidinggevende als bestuurlijke taken uitvoeren binnen de organisatie. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in bijvoorbeeld Haarlem, Den Haag en Enschede. De workshops zijn veelal gericht op de mensen die (beleids)stukken moeten schrijven. Deze workshops behandelden onder meer de volgende onderwerpen:

wat houdt dualisering in voor bestuur en organisatie?
werken in een politiek-bestuurlijke omgeving;
de loop der stukken;
omgaan met stukken in de dualistische verhouding.

Belangrijk is dat de workshops niet eenmalige acties zijn, maar dat er in de organisatie voortdurend aandacht blijft bestaan voor de verbeteringen die mogelijk zijn in dit duale bestel. Cursussen over de bestuurlijk-ambtelijke processen en de loop der stukken dienen een permanent karakter te hebben en zowel in continuïteit aangeboden te worden aan nieuwe ambtenaren die met bestuurlijke stukken worden geconfronteerd, als ten behoeve van een permanent verbeterproces aan ambtenaren die al langer in de organisatie werken. Griffier en gemeentesecretaris kunnen gezamenlijk voor de vereiste voorlichting over het dualisme zorgdragen en weten het beste hoe raad, college en ambtelijke organisatie met elkaar communiceren en welke verbeteringen daarin mogelijk zijn.

De Haarlemse school heeft onder meer de cursus 'Hoe schrijf ik een nota' opgezet. Haarlem heeft met de Haarlemse school een intern opleidingsprogramma ontwikkeld. De cursus 'Hoe schrijf ik een nota' is inmiddels door 300 mensen (waaronder vrijwel alle leidinggevenden) gevolgd. In deze cursus leert de ambtenaar hoe hij een raadsstuk opstelt met een vaste structuur, waarmee het raadslid snel overzicht krijgt over de beslispunten en inzicht in het proces. Daarnaast geeft de cursus de ambtenaar meer inzicht in het beleidsproces (waar staat de gemeente nu en waar wil men heen; wat zijn de beoogde resultaten van het voorgestelde beleid). Ook is er aandacht voor het feit dat de raad moet begrijpen of een te nemen besluit kaderstellend is of niet. Deze cursussen hebben ook daadwerkelijk resultaat gehad. De stukken worden beter en meer ordentelijk geschreven.

Informatie op het intranet

Behalve met cursussen kan ook aan kennisontwikkeling worden gedaan door op het intranet van de gemeente informatie op te nemen over het bestuurlijk functioneren.

Handleiding voor de ambtenaar

Hoewel gedrag zich niet volledig laat leiden door cursussen en instrumenten, wordt er in veel gemeenten als hulpmiddel gebruik gemaakt van een handleiding voor de ambtenaar en zijn rol in de duale gemeente. In een dergelijke handleiding kunnen de volgende onderwerpen bijvoorbeeld worden opgenomen:

Hoe is de gemeente georganiseerd, wat is de rol van de raad, het college, de burgemeester, de griffier, de gemeentesecretaris en het ambtelijke management?
Wat zijn de belangrijkste artikelen uit de Gemeentewet?
Hoe informeer je de raad en hoe loopt de stukkenstroom van ambtelijke organisatie naar college en raad?
Hoe schrijft de beleidsambtenaar een raadsstuk?
Wat is de rol van de griffie bij de informatievoorziening aan de raad?
Welke kaderstellende en controlerende instrumenten heeft de raad?
Hoe kan de raad worden ondersteund bij kaderstelling en controle?
Wat is de rol van de ambtenaar in raadscommissies?
Hoe wordt de ambtelijke organisatie geïnformeerd over de (financiële) consequenties van de besluitvorming door raad en college?
Wat betekent rechtmatig, doelmatig en doeltreffend handelen?
Hoe gaat de ambtenaar om met politiek-inhoudelijke vragen?
Welke gedragscodes kent de gemeente?
Wat zijn de belangrijkste communicatielijnen tussen raad, college en ambtelijke organisatie?

Een dergelijke gemeentespecifieke handleiding kan veel onduidelijkheid bij ambtenaren wegnemen en ook een goede instructie zijn voor ambtenaren die nieuw in dienst treden of op een of andere wijze te maken krijgen met informatieuitwisseling met de raad.

Aandacht voor besturingsvisie en bestuurscultuur

De besturingsvisie en bestuurscultuur zijn belangrijke uitgangspunten voor het ambtelijk handelen. Door hieraan aandacht te besteden zal de ambtenaar meer begrip krijgen van bestuurlijke verhoudingen en zijn of haar rol daarin. Er zijn goede voorbeelden van projecten die gemeenten in de afgelopen jaren hebben uitgevoerd om een gezamenlijke analyse (raad, college, ambtelijk management en beleidsambtenaren) uit te voeren van de politieke (duale) verhoudingen en de wijze waarop de verschillende actoren in de gemeente tegenover elkaar staan. Het kan verhelderend werken door in een open sfeer te bespreken hoe elkaars functioneren in het duale bestel wordt ervaren. Dit kan verduidelijken hoe de verantwoordelijkheden en onderlinge verhoudingen liggen. Een dergelijke analyse kan zowel intern gericht zijn als naar buiten. Het is uiteraard ook uitermate interessant om te weten hoe de burger de bestuurlijke verhoudingen in de gemeente ervaart. Met een enquête kan daarin inzicht worden gekregen.

Uitwisseling van ervaringen en vastlegging van verbeterpunten

Het uitwisselen van ervaringen en leerpunten zorgt voor een permanent kwaliteitsverbeteringproces. Na het geven van cursussen worden de resultaten van de cursussen niet altijd teruggekoppeld. Belangrijk is dat zowel teruggekoppeld wordt naar het ambtelijk management als naar raad en college. Het gaat om een gezamenlijk verbeterproces waarbij alle actoren betrokken zijn en ook leerpunten zijn te onderkennen voor raad en college.

Belangrijk is dat de verbeterpunten worden vastgelegd en dat daarnaar regelmatig kan worden verwezen. Leerpunten moeten leiden tot structurele verbeterpunten.

In één gemeente worden in een maandelijkse terugblik op de zaken bij de griffie de VVP's naar voren gehaald en besproken. VVP staat voor Verbeterings Vatbare Punten. In deze terugblik worden alle zaken die niet gegaan zijn zoals het moet, bekeken en daar waar nodig worden er maatregelen getroffen.

De rol voor de gemeentesecretaris en de griffier

Griffier en gemeentesecretaris kunnen aan de hand van de verbeterpunten de communicatie tussen raad, college en ambtelijke organisatie verbeteren en de randvoorwaarden creëren voor een gemeente waarin alle actoren in de duale verhoudingen constructief samenwerken. Zij hebben daarbij een voorlichtende rol voor de ambtenaar. Onderwerpen waarover zij de ambtenaar kunnen informeren, zijn:

Hoe is de stukkenstroom naar college en raad georganiseerd?
Hoe om te gaan met raadsvragen en verzoeken tot ambtelijke ondersteuning?
Hoe is de rol en taakverdeling georganiseerd bij de ondersteuning van de raad door fractieassistenten, de griffie en de ambtelijke organisatie?
Welke eisen worden gesteld aan de schriftelijke en mondelinge communicatie van de ambtelijke organisatie naar de raad?
Hoe om te gaan met loyaliteitsdilemma's bij de communicatie met college en raad?
Wat is de rol van de beleidsambtenaren bij de voorbereiding van beleidskaders en initiatiefvoorstellen vanuit de raad?
Wat is de rol van de ambtenaar bij rekenkameronderzoek, enquêteonderzoek, doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek ex artikel 213a van de Gemeentewet en het niet rechtmatig handelen van het college of de raad?

In een bepaalde gemeente spreekt de griffier van het verrichten van 'zendingswerk' in de organisatie. Hij gaat de organisatie in om op de afdelingen te praten over het dualisme en over wat er veranderd is in de verwachtingen van de raad over de ambtelijke organisatie. Bij de afdeling Werk en Inkomen heeft hij bijvoorbeeld een werkoverleg van teamleiders bijgewoond. In dit overleg werd tijd beschikbaar gesteld om de griffie het onderwerp 'dualisme en daarbij horende vernieuwingen' uit te laten leggen. Hierin is onder meer gesproken over de vraag hoe een raadsvoorstel SMART moeten worden geschreven met behulp van een sjabloon en over het betrekken van de fasering van het proces bij de raadsvoorstellen (kadernota → startnotitie → raadsvoorstel → college → collegevoorstel voor nota → raadscommissie → raadsbesluit).

De nieuwe beleidsambtenaar

Beleidsmedewerkers hebben een belangrijke rol in de communicatie naar de raad. Veel gehoorde kritiek op beleidsambtenaren is dat zij te veel vakinhoudelijk zijn opgeleid en te weinig gevoel hebben voor de externe oriëntatie van de gemeente. In het tegenwoordige politieke bedrijf van de gemeente staat de burger centraal. Om deze externe gerichtheid van de ambtelijke organisatie te verbeteren zijn diverse maatregelen genomen. Organisaties worden gekanteld, cultuurverbeteringstrajecten worden ingezet, et cetera. Ook kan worden gedacht aan het opleiden van een nieuw soort beleidsmedewerker.

De gemeente Hoogeveen onderscheidt drie 'typen' beleidsmedewerkers:

1 Programmamanagers

Deze houden zich bezig met het totale programma, verzorgen de communicatie naar de politiek toe en zijn extern georiënteerd. Deze ambtenaren moeten een vrij brede kennis hebben van de omgeving waarin zij opereren.

2 Senior beleidsmedewerkers

Deze moeten goed beleid kunnen maken en moeten goed op de hoogte zijn van de landelijke ontwikkelingen op hun vakgebied. Zij moeten een vrij brede kennis hebben van hun eigen vakgebied.

3 'Normale' beleidsmedewerkers

Dit zijn de superspecialisten op hun beleidsvlak, deze doen het detailwerk op hun beleidsterrein en moeten ook specialistische kennis van hun beleidsterrein hebben.

Instructie nieuwe medewerkers

Om nieuwe medewerkers snel thuis te maken in het duale politieke bedrijf is van belang dat zij bij binnenkomst goede instructies en een introductiecursus krijgen. In de opzet van introductiecursussen voor nieuwe ambtenaren zijn tussen gemeenten grote verschillen te onderkennen. Voorbeelden van middelen die worden ingezet, zijn rondleidingen, introductiedagen en het verstrekken van schriftelijke handleidingen. Voorts dient voldoende aandacht te worden besteed aan de opleiding van nieuwe raadsleden en wethouders. Na de verkiezingen van 2006 zullen weer vele nieuwe bestuurders aantreden. Ook zij zullen wegwijs gemaakt moeten worden in het duale bestuurlijke proces, de verantwoordelijkheden van de raad en van het college en de wijze waarop de ambtelijke organisatie ondersteuning kan verlenen. Een goede voorlichting en het verzorgen van enkele workshops kan veel onbegrip in de toekomst voorkomen. Ook hier ligt een initiërende taak voor griffiers en gemeentesecretarissen.

Bijwonen van raads(commissie)vergaderingen

Een voor de hand liggende en veel genoemde strategie om het politieke gevoel van ambtenaren te versterken is het bijwonen van raads- of raadscommissievergaderingen door de betrokken ambtenaren, in ieder geval op de publieke tribune. Dat is niet altijd zonder problemen. In diverse gemeenten hebben bezuinigingen ertoe geleid dat ambtenaren geen tijd meer hebben, of mogen vrijmaken, voor het bijwonen van de vergaderingen. Daarnaast moet de aanwezigheid van ambtenaren bij vergaderingen in de lokale politieke cultuur passen. Een citaat:

'De ene keer wordt verwacht dat de ambtenaren aanwezig zijn bij de vergaderingen van de raadscommissie en de raad, de andere keer is men van mening dat er weer te veel ambtenaren zijn en is de aanwezigheid niet gewenst. Het is een golfbeweging. Nu overheerst weer het idee dat het gewenst is dat ambtenaren wèl aanwezig zijn.'

Het kan dan nuttig zijn duidelijke en expliciete afspraken te maken over de aanwezigheid van ambtenaren en de functie daarvan. Zo is het in sommige gemeenten voor ambtenaren in het eerste jaar van hun aanstelling verplicht om raads- en raadscommissievergaderingen bij te wonen, om zo hun politieke gevoel te stimuleren.