4. Een initiatiefvoorstel: hoe dan?

Als een raadslid na beantwoording van de hiervoor vermelde vragen tot de conclusie komt dat indiening van een initiatiefvoorstel verstandige is, dan komt het opstellen van een dergelijk voorstel aan de orde. Hierbij zijn drie stappen te onderscheiden.

Stap 1. Wat moet er in het initiatiefvoorstel?
In het verlengde van de vijf in de vorige paragraaf gestelde vragen komt het raadslid voor de vraag te staan, wat de inhoud van zijn initiatiefvoorstel moet zijn. Met name de aangescherpte probleemstelling uit vraag 2 kan daarbij dienstig zijn.

Betrekkelijk eenvoudig is de optie dat hij een initiatiefvoorstel indient om in de raad (en mogelijk ook met burgers en maatschappelijke organisaties) een discussie over een bepaald probleem te voeren. Deze optie is meer gericht op het proces. Daarbij hoeven oplossingen slechts in tentatieve zin te worden genoemd en kunnen ze de uitkomst zijn van de discussie. Dergelijke oplossingen zouden eventueel voorwerp van een vervolgvoorstel kunnen zijn.

Ingewikkelder is het wanneer het raadslid ook uitgewerkte voorstellen voor inhoudelijke oplossingen wil aanreiken. Daarbij kan het gaan om:

gemeentelijke regelgeving;
feitelijk beleid (voorzover het tot de bevoegdheid van de raad behoort);
een verzoek aan het college ten aanzien van de uitoefening van zijn bevoegdheden;
een combinatie van de vorige drie mogelijke onderwerpen.

Als een raadslid overweegt een initiatiefvoorstel in te dienen dat een verzoek inhoudt aan het college met betrekking tot een van zijn bevoegdheden lijkt het raadzaam een goede afweging te maken tussen het indienen van een initiatiefvoorstel en de eerder genoemde alternatieven die de raad ten dienste staan (motie, vragen).

Stap 2. Andere praktische voorbereidingen
Als de contouren van het initiatiefvoorstel zijn getrokken, kan het eigenlijke werk bijna beginnen. Daarbij moet het raadslid zich nog wel afvragen of hij het voorstel in zijn eentje (of met één of meer fractiegenoten of misschien met raadsleden van andere partijen samen) schrijft of dat hij hulp van buiten inroept. Daarbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld ambtenaren, deskundigen van belangengroepen, groepen burgers, de steunfractie of (geestverwante) raadsleden van andere gemeenten die al een soortgelijk voorstel hebben ingediend. Met name in het kader van de vertegenwoordigende rol van het raadslid kan het inschakelen van externen een zeker positief effect sorteren.

Verder is het zaak om in dit stadium (of nog eerder) na te denken over zaken als:

de te volgen tactiek (is een breed politiek draagvlak vooraf gewenst of juist niet vanwege de profilering);
het tijdschema (handig voor de formele procedure en voor externe communicatie);
relevante communicatieve aspecten (persbericht, berichten op website, persconferentie).

Stap 3. Het schrijven van het initiatiefvoorstel
Een initiatiefvoorstel bestaat in het algemeen uit een ontwerpbesluit, een toelichting en een aanbiedingsbrief. Deze drie onderdelen behoeven elk de nodige aandacht.

1. Het ontwerpbesluit ¹

¹ Het gaat hier om een besluit in vergadertechnische zin, niet altijd om een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De eerste categorie besluiten is ruimer dan de tweede. Zie voor meer informatie over het ontwerpbesluit de Aanwijzingen voor de Decentrale Regelgeving (ADR) 14 t/m 17.

De kern van het initiatiefvoorstel is het ontwerpbesluit. Dit ontwerpbesluit bevat deelbesluiten van zowel inhoudelijke als procedurele aard. De inhoudelijke besluiten betreffen één of meer van de drie eerder genoemde onderwerpen: regelgeving, feitelijk (raads)beleid en verzoeken aan het college. De procedurele aspecten betreffen:
a. de verdere tenuitvoerlegging van de besluiten (meestal opgedragen aan het college);
b. de datum van inwerkingtreding van de besluiten;
c. de eventuele evaluatie van de besluiten;
d. de eventuele datum van buitenwerkingtreding van de besluiten (horizonbepaling).

Kenmerk van (de onderdelen van) een ontwerpbesluit is dat de formulering voldoende precies moet zijn om geen onduidelijkheid te laten bestaan bij de uitvoerende instanties en anderen aan wie het besluit iets opdraagt. Verder moet de formulering dusdanig helder zijn dat amendering mogelijk is. Voor het overige varieert de vorm van onderdelen van ontwerpbesluiten nogal. Indien gemeentelijke verordeningen moeten worden aangepast of aangevuld, vraagt dat een hoge mate van nauwkeurigheid. Dat geldt uiteraard evenzeer als het initiatiefvoorstel een geheel nieuwe verordening betreft. Tijdige controle of ambtelijke ondersteuning door een terzake juridisch geschoolde ambtenaar van de gemeente is in deze gevallen dan ook zeer aan te bevelen.

INHOUDELIJK

Als we als voorbeeld van een onderwerp voor een initiatiefvoorstel een bepaalde aanscherping van het gemeentelijk afvalbeleid (bijvoorbeeld: een betere aanpak van zwerfvuil) nemen, dan ziet een - op regelgeving van de raad gericht - ontwerpbesluit er als volgt uit:

Figuur 1

De raad van de gemeente A besluit:
I. de verordening inzake de afvalstoffen als volgt aan te passen: ²

A
Artikel 13 komt als volgt te luiden:
(volgt de tekst van het gewijzigde artikel 13).

B
Artikel 14 vervalt.

C
Na artikel 15 wordt een artikel ingevoegd dat luidt:
Artikel 15a
(volgt de tekst van het nieuwe artikel 15a).

² Op de onderstaande wijzigingen van de verordening inzake B zijn talloze varianten denkbaar. De redactie van de vermelde voorbeelden is conform de ADR 62 en 118. Individuele gemeenten hanteren soms iets andere formuleringen. Op dit punt kan de ambtelijk organisatie zeker behulpzaam zijn.

Denkbaar is dat er (ook) nadere regelgeving in het geding is. De bevoegdheid tot het opstellen van dergelijke regelgeving is vaak overgedragen aan het college. Een initiatiefvoorstel en het ontwerpbesluit dat hierop betrekking heeft zal dan een - politiek tamelijk dwingend - verzoek aan het college behelzen. Ook daarover moet in het ontwerpbesluit iets worden opgemerkt. Het betreffende deelbesluit van het initiatiefvoorstel ziet er dan als volgt uit:

Figuur 2

De raad van de gemeente A besluit:

I. de verordening inzake de afvalstoffen als volgt aan te passen: (zie figuur 1)

II. het college te verzoeken het reglement inzake de inzameling van huisvuil bij particulieren en bedrijven aan te passen aan de door middel van besluit I gewijzigde verordening inzake afvalstoffen, waarbij ...

(hier volgen eventuele inhoudelijke richtlijnen aan het college).

In dit voorbeeld is het reglement inzake de inzameling van huisvuil een bevoegdheid van het college. Om die reden verzoekt de raad het college het reglement te wijzigen. Hij is immers zelf niet bevoegd hierover te besluiten.

Is er ook nog feitelijk beleid in het geding, dan wordt ook daarover een ontwerp-deelbesluit geformuleerd. Verschillende gradaties van concreetheid zijn hierbij denkbaar. In deelbesluit III zijn enkele varianten weergegeven.

Figuur 3

De raad van de gemeente A besluit:

I. de verordening inzake de afvalstoffen als volgt aan te passen: (zie figuur 1)

II. het college te verzoeken het reglement inzake de inzameling van huisvuil bij particulieren en bedrijven aan te passen aan de door middel van besluit I gewijzigde verordening inzake de afvalstoffen, waarbij ... (zie figuur 2);

III. (indien het een niet-gedelegeerde bevoegdheid betreft) in wijk D tien extra afvalbakken te plaatsen; of (indien het een gedelegeerde bevoegdheid betreft) het college te verzoeken in wijk D tien extra afvalbakken te plaatsen.

Voor de andere eerder genoemde mogelijke elementen van een ontwerpbesluit geldt hetzelfde procédé. Denkbaar is dat het college wordt gevraagd te rapporteren over de effecten van de te wijzigen regelingen of de handhaving daarvan. Voorstelbaar is ook dat het college wordt verzocht te overleggen met Rijk of provincie dan wel buurgemeenten over verwante zaken (bijvoorbeeld vuilnistoerisme) en hierover aan de raad of de raadscommissie te rapporteren. Ook is het mogelijk dat bepaalde aspecten van het onderwerp nadere studie vereisen (bijvoorbeeld nieuwe verwerkingstechnieken). De tenuitvoerlegging van een dergelijk onderzoek is typisch een bestuursverantwoordelijkheid en daarmee een zaak voor het college. Dit soort deelbesluiten kan als volgt worden geformuleerd (zie deelbesluit IV).

Figuur 4

De raad van de gemeente A besluit:

I. (...) figuur 1

II (...) figuur 2

III (...) figuur 3

IV. het college van burgemeester en wethouders te verzoeken:

1. over de bestrijding van vuiltoerisme in overleg te treden met de gemeenten B en C en over de resultaten daarvan voor 1 januari 2002 te rapporteren aan de raadscommissie milieu en groen;

2. over de praktische toepassing van techniek X een onderzoek te laten verrichten, waarvan de resultaten uiterlijk op 1 januari 2003 beschikbaar zijn.

Een lastig onderdeel in initiatiefvoorstellen vormt vaak de verwerking van de lasten in de begroting. Bij de bepaling ervan is deskundige hulp vaak onontbeerlijk. De meeste initiatiefvoorstellen zullen tot extra lasten leiden. Dit betekent dat de begroting van baten en lasten weer sluitend gemaakt moet worden. Hierdoor zullen of de baten moeten worden verhoogd of de lasten voor een ander beleidsonderwerp worden verlaagd. Daarbij moet rekening worden gehouden met het karakter van de extra lasten: zijn de lasten incidenteel (alleen van belang voor het huidige begrotingsjaar) dan is een incidentele oplossing voldoende; zijn de lasten structureel (leidt het voorstel tot extra lasten gedurende meerdere jaren) dan zal er een structurele oplossing moeten worden gezocht.

Of de raad of het college een voorstel doet om ruimte in de begroting te vinden voor de extra lasten van het initiatiefvoorstel is een keuze voor de gemeente zelf. In een gedualiseerd stelsel stuurt de raad op hoofdlijnen. Dit geldt ook voor de begroting, daarom zal hij gaan autoriseren op een hoger niveau (geen functies maar beleidsvelden c.q. programma's). Dit betekent dat als het initiatiefvoorstel tot een beperkte stijging van de lasten leidt, het college binnen een beleidsveld (programma) de benodigde lastendaling kan bewerkstelligen zonder dat een begrotingswijziging aan de raad wordt voorgelegd. Als het initiatiefvoorstel echter een begrotingswijziging of forse beleidswijziging tot gevolg heeft kan de raad worden verzocht aan te geven op welke beleidsvelden de lasten verlaagd kunnen worden. De raad is zich dan bewust van de gevolgen van die lastenverlaging voor het beleid. In de handreiking over de programmabegroting en -rekening zal preciezer worden aangegeven hoe met de lasten van initiatiefvoorstellen kan worden omgegaan.

Figuur 5

De raad van de gemeente A besluit:

I t/m IV (...)

V.

(als het college een oplossing zoekt):

- het college te verzoeken in de ontwerpbegroting voor 2002 (en in de meerjarenraming) in programma x voorstel y op te nemen waardoor de lasten worden verhoogd met f 200.000 en de begroting te doen sluiten door binnen programma x op een ander onderdeel de lasten te verlagen. Het college dient aan te geven welke gevolgen dit heeft voor de beleidsdoelen van programma x.

(als de raad een oplossing zoekt):

- de raad besluit in de ontwerpbegroting voor 2002 (en in de meerjarenraming) in programma x voorstel y op te nemen waardoor de lasten worden verhoogd met f 200.000. Tevens besluit de raad tot daling van de lasten van programma y met f 200.000, hetgeen gevolg z heeft voor de beleidsdoelen van programma y.

PROCEDUREEL

Tot slot zijn er de al genoemde procedurele aspecten van het ontwerpbesluit. De formuleringen daarvan spreken voor zich (zie de deelbesluiten VI t/m VIII). Een raadsbesluit voortvloeiend uit een initiatiefvoorstel wordt getekend door de burgemeester (als voorzitter van de raad) en de gemeentesecretaris of - als de raad een griffier instelt - de griffier. Het is onder de huidige gemeentewet en ook onder de nieuwe niet gebruikelijk dat de initiatiefnemers mede-ondertekenen.

Figuur 6

De raad van de gemeente A besluit:

I t/m V (....)

VI. het college van burgemeester en wethouders te verzoeken ; zorg te dragen voor een adequate handhaving van de in de besluiten I en II bedoelde regelgeving (of een andere in algemene termen gestelde opdracht);

VII. het college van burgemeester en wethouders te verzoeken de regelgeving als bedoeld in de besluiten I en II uiterlijk 1 januari 2003 op haar effectiviteit en handhaafbaarheid te evalueren en de resultaten van deze evaluatie voor te leggen aan de commissie voor milieu en groen;

VIII. dat de verordening als bedoeld in besluit I in werking treedt op 1 januari 2002 en eindigt op 31 december 2006, en verzoekt het college van burgemeester en wethouders in de regelgeving als bedoeld in besluit II dezelfde tijdstippen van inwerkingtreding en beëindiging op te nemen.

2. De toelichting

De toelichting is vormvrij. Bij een wat omvangrijker ontwerpbesluit kan het geen kwaad om naast een algemene toelichting een op de afzonderlijke deelbesluiten gerichte, meer gedetailleerde toelichting (bijvoorbeeld per artikel) op te nemen. Zowel de algemene als de onderdeelsgewijze toelichting moeten een adequaat antwoord geven op twee vragen:

waarom is terzake gemeentelijk beleid nodig?
waarom is ditbeleid nodig?
waarom zijn de regels zo geformuleerd als in het voorstel staat; hoe helpt dat het gewenste doel naderbij te brengen?

3. De aanbiedingsbrief

Ontwerpbesluit en toelichting worden aan de raad aangeboden met een aanbiedingsbrief. Het verdient aanbeveling deze aanbiedingsbrief kort te houden. Met een korte aanduiding van het hoe en waarom van het voorstel kan worden volstaan. Tevens kunnen enkele elementaire procedurele aspecten worden vermeld, met name de data van behandeling door de raadscommissie(s) en de plenaire raad mogen niet ontbreken. Hierover dient uiteraard overleg met de voorzitter van de raadscommissie en de raad plaats te vinden. Soms word ook het seniorenconvent of het commissievoorzittersoverleg in zijn rol als agendacommissie hierbij betrokken. De aanbiedingsbrief wordt door de indiener(s) ondertekend; niet door collegeleden of de secretaris.