4. Het commissiestelsel

4. Het commissiestelsel

• 4.1 Dualisering
• 4.2 Raadscommissies
• 4.3 Bestuurscommissies
• 4.4 Onderzoekscommissies
• 4.5 Andere commissies

4.1 Dualisering
Als gevolg van de dualisering wordt het commissiestelsel gewijzigd. Eén van de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het huidige stelsel betreft het aanbrengen van een expliciet onderscheid tussen diverse soorten commissies. Dit onderscheid bestaat in de praktijk overigens vaak al. Uitgangspunt in het nieuwe stelsel is dat de raad, het college en de burgemeester hun eigen commissies instellen en dat collegeleden geen lid meer zijn van commissies die door de raad zijn ingesteld en andersom.
Ten aanzien van de bezwaarschriftencommissie zal in het voorstel voor de Aanpassings-en Correctiewet alsnog worden voorzien in een uitzondering op die regel. Daardoor blijft het mogelijk dat raadsleden lid zijn van een commissie die adviseert over tegen collegebesluiten ingediende bezwaarschriften.

In deze paragraaf worden alle soorten commissies behandeld. Achtereenvolgens komen aan de orde: de raadscommissies, de bestuurscommissies, de onderzoekscommissies en de andere commissies. De deelgemeenten worden straks, duidelijker dan in de huidige Gemeentewet, als een afzonderlijke categorie benoemd en niet meer als een commissie beschouwd. Het deelgemeentebestuur wordt evenals het gemeentebestuur gedualiseerd. Hierover is inmiddels een afzonderlijke Handreiking Dualisering van deelgemeentebesturen verschenen.

4.2 Raadscommissies
Taken

Een raadscommissie is een gedualiseerde versie van de huidige commissie van advies (en bijstand) aan het college of aan de burgemeester. Deze benaming geeft duidelijk de monistische context aan waarbinnen veel raadscommissies in het huidige stelsel opereren. De raadscommissies-nieuwe stijl hebben twee wettelijke taken:
a. voorbereiding van besluitvorming van de raad;
b. overleg met het college respectievelijk de burgemeester (art. 82, eerste lid).

Hoewel deze formulering op het eerste gezicht doet vermoeden dat de positie van de raadscommissies ongewijzigd blijft, moet worden bedacht dat in het dualistisch stelsel de functie van raadscommissies in essentie dezelfde is als die van de plenaire raad: die van kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend lichaam. Met andere woorden: de andere functie van de raad werkt door in de feitelijke invulling van de voorbereiding van de besluitvorming van de raad en in de feitelijke invulling van de inzet van het overleg met het college respectievelijk de burgemeester. Dit overleg dient niet gericht te zijn op het creëren van medeverantwoordelijkheid voor bestuursbeslissingen, maar op kaderstelling en controle door de raad en het afleggen van verantwoording door het college.

Instelling van raadscommissies

Tegelijk met de instelling van één of meer raadscommissies moet de raad de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze van deze commissie(s) verder regelen (art. 82, eerste lid, tweede volzin). Doorgaans gebeurt dit aan het begin van een nieuwe raadsperiode. Een dualiserend element daarbij kan zijn om de indeling van de commissies af te laten wijken van de portefeuilleverdeling van het college, om ook op die manier de inhoudelijke vervlechting aan te pakken en de raad een onafhankelijke positie te geven. De huidige commissies van advies en bijstand dienen op 14-3-2002, de dag waarop de nieuwe raad voor het eerst bijeen moet komen, omgevormd te zijn in de raadscommissies-nieuwe stijl.

Samenstelling en voorzitterschap

De raad benoemt de leden van de raadscommissies. Collegeleden mogen geen lid zijn (art. 82, tweede lid). Andere niet-raadsleden mogen wel tot lid van een raadscommissie worden benoemd. Daarbij zal het in de praktijk - net als nu het geval is - vaak om vertegenwoordigers van kleinere fracties gaan, dikwijls lijstopvolgers. Het lidmaatschap van niet-raadsleden is één van de zaken die de raad bij de instelling van de nieuwe raadscommissies nader kan regelen.

De voorzitter van een raadscommissie moet een raadslid zijn (art. 82, vierde lid). De voorzitter zal namelijk in de praktijk de agenda in belangrijke mate bepalen. Juist in gedualiseerde verhoudingen is het van groot belang dat de raad en de raadscommissies hun eigen agenda, ook materieel, vaststellen. Vanwege het evidente politieke karakter van deze taak is het niet toegestaan dat een niet-raadslid het voorzitterschap van een raadscommissie vervult. Wel is er voor gemeenten uiteraard de keuzemogelijkheid om een raadslid uit of van buiten de desbetreffende commissie met het voorzitterschap te belasten.

De commissievoorzitter wordt bij de uitoefening van zijn taak veelal bijgestaan door een ambtelijk secretaris. Het is zaak dat de raad in een gedualiseerd bestel de positie van deze secretaris goed regelt. Omdat de secretaris de controlerende taak van de commissie ten opzichte van het college en individuele collegeleden faciliteert, kunnen er spanningen ontstaan als dezelfde persoon ook in de reguliere ambtelijke organisatie voor datzelfde college en datzelfde collegelid werkzaam is. Het verdient daarom aanbeveling dat de ambtelijke secretarissen van de raadscommissies deel uitmaken van de raadsgriffie. Als hiervoor niet wordt gekozen, is het in ieder geval nodig dat de raad de positie van de ambtelijk secretarissen in de ambtelijke organisatie goed regelt in bijvoorbeeld de verordening op de ambtelijke bijstand.

De nieuwe bepalingen inzake raadscommissies treden ook op 7 maart 2002 in werking. De commissies van advies en bijstand kunnen in de periode tussen de verkiezingen en de eerste samenkomst van de nieuwe raad echter nog blijven functioneren (artikel VIII). De raad stelt dan uiterlijk in zijn eerste vergadering op 14 maart 2002 de nieuwe raadscommissies in.

4.3 Bestuurscommissies
Instelling van bestuurscommissies en overdracht van bevoegdheden daaraan

Een bestuurscommissie is een commissie waaraan bevoegdheden van de raad, het college of de burgemeester zijn overgedragen. Hieruit volgt dat elk van deze drie bestuursorganen eigen bestuurscommissies kan instellen en daaraan bevoegdheden kan delegeren (art. 83, eerste lid en de artt. 156, 165 en 178). Een voorbeeld van een dergelijk commissie zijn drie wethouders en drie burgers die verantwoordelijk zijn voor een integrale benadering van het veiligheidsbeleid rond een station. Uitsluitend eigen bevoegdheden van het college kunnen worden overgedragen aan een dergelijke commissie. Sub- of doordelegatie van een bevoegdheid die door de raad aan het college is gedelegeerd, aan een bestuurscommissie is niet toegestaan. Wel kunnen overgedragen bevoegdheden worden gemandateerd (De gemandateerde bevoegdheden worden in naam en onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan dat heeft gemandateerd, uitgeoefend), als daarvoor toestemming is verleend door het delegerend orgaan. Mandatering is niet mogelijk als wettelijk voorschriften of de aard van de bevoegdheid zich ertegen verzet.

Samenstelling van bestuurscommissies

Aan het lidmaatschap van een bestuurscommissie zijn geen specifieke vereisten verbonden, behalve dat raadsleden geen lid mogen zijn van een door het college of de burgemeester ingestelde bestuurscommissie en omgekeerd (art. 83, tweede lid).

Toezicht op bestuurscommissies

Over de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheden is de bestuurscommissie uitsluitend verantwoording schuldig aan het orgaan dat haar heeft ingesteld. Dit orgaan, dat wil zeggen de raad, het college of de burgemeester, moet hierover regels stellen (art. 85, eerste lid). Het college en de burgemeester zijn op hun beurt wel verantwoording schuldig aan de raad over de wijze waarop hun bestuurscommissies bevoegdheden uitoefenen. Raad, college en burgemeester zijn verder bevoegd om besluiten en andere, niet schriftelijke, beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van een door hem ingestelde bestuurscommissie te vernietigen (art. 85, derde lid).

Als de aard en omvang van de overgedragen bevoegdheden dat nodig maken, dient het orgaan dat de bestuurscommissie instelt, regels te stellen over andere vormen van toezicht, bijvoorbeeld goedkeuring van beslissingen van de commissie. Goedkeuring kan overigens slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang (art. 85, tweede lid).

Overgangsrecht

Gemeenten hebben twee jaar de tijd om een aantal onderdelen van hun bestuurscommissiestelsel aan te passen aan de nieuwe wettelijke regeling. De bestaande bestuurscommissies kunnen vanaf 7 maart 2002 dus nog twee jaar functioneren (art. VII). De omvang en het karakter van de bevoegdheden van deze commissies kunnen echter in die periode niet worden aangepast. Die twee jaar kunnen gemeenten gebruiken om commissieverordeningen in overeenstemming te brengen met de bepalingen van de gedualiseerde Gemeentewet, bijvoorbeeld ten aanzien de verantwoording van, het toezicht op en de samenstelling van de bestuurscommissies. Nieuwe bestuurscommissies kunnen na 7 maart 2002 alleen conform de nieuwe gedualiseerde Gemeentewet worden ingesteld.

4.4 Onderzoekscommissies
Uitleg over de instelling, samenstelling en bevoegdheden van deze commissie is te vinden in paragraaf 5.8.

4.5 Andere commissies
Dit zijn voornamelijk adviescommissies. Commissies die het college, de burgemeester of de raad adviseren. Het kan hierbij zowel territoriale als functionele commissies betreffen, die de verschillende organen adviseren ten aanzien van respectievelijk een bepaald gebied of een bepaald beleidsterrein. Deze commissies kunnen door het orgaan worden ingesteld, waaraan wordt geadviseerd. Raad, college en burgemeester stellen hun eigen commissies in (art. 84, eerste lid). Ook voor deze commissies geldt dat raadsleden geen zitting mogen nemen in commissies die door het college zijn ingesteld en andersom. Ten aanzien van de bezwaarschriftencommissie zal in het voorstel voor de Aanpassings-en Correctiewet worden voorzien in een uitzondering op die regel. Daardoor blijft het mogelijk dat raadsleden lid zijn van een commissie die adviseert over tegen collegebesluiten ingediende bezwaarschriften.