6. Versterking van de budgettaire bevoegdheden van de raad

6. Versterking van de budgettaire bevoegdheden van de raad

• 6.1 Sturing door de raad
• 6.2 Controle en verantwoording
• 6.3 De rekenkamerfunctie

6.1 Sturing door de raad
Een belangrijk onderdeel van de versterking van de kaderstellende en controlerende functie betreft de versterking van de financiële functie. Een groot deel van de versterking van de financiële functie betreft de begroting en de jaarrekening/het jaarverslag. Deze stukken moeten echte sturings- en controle-instrumenten van de raad worden. Op dit moment wordt met dit doel gewerkt aan een wijziging van de comptabiliteitsvoorschriften die moet gaan gelden voor het begrotingsjaar 2004. In de nieuwe opzet wordt uitgegaan van een door de raad vast te stellen programbegroting en -rekening die de raad gebruikt bij het sturen op hoofdlijnen en maatschappelijke effecten en het controleren. Het college werkt bij het dagelijks beheer met een productbegroting. Daarnaast zullen begroting en jaarverslag enkele paragrafen moeten bevatten die de beleidslijnen bevatten voor de beheersprocessen, zoals de normen voor het weerstandsvermogen. Over de voorstellen ter verbetering van de begroting en de jaarrekening/het jaarverslag wordt begin 2002 een afzonderlijke handreiking uitgebracht: handreiking begroting en rekening in een dualistisch stelsel. Deze handreiking wordt op dit moment in samenwerking met een aantal gemeenten ontwikkeld in het platform finfun duaal. De nieuwe voorschriften gaan werken voor het begrotingsjaar 2004.

Verder gaat de raad bij verordening de uitgangspunten en doeleinden vaststellen voor het financiële beleid en beheer (art. 212). De raad zal zo over dit onderwerp beleidsmatige beslissingen gaan nemen en vastleggen in een verordening. Deze verordening op basis van artikel 212 moet voor 15-11-2003 worden gemaakt. Daarbij moet in ieder geval worden ingegaan op de regels voor waardering en afschrijving van activa, de grondslagen voor de berekening van prijzen en de tarieven voor retributies en voor de afvalstoffenheffing, alsmede doelstellingen, richtlijnen en limieten voor de financieringsfunctie (treasury). Voor dat laatste is vorig jaar al een handreiking uitgebracht (Handreiking treasury - februari 2000, te verkrijgen bij het Ministerie van BZK, 070-4266426). De raad kan besluiten daar nog andere onderwerpen aan toe te voegen.

Deze regels vormen een belangrijke toetssteen bij het afleggen van verantwoording door het college na afloop van het begrotingsjaar. Over de maatregelen ter verbetering van de begroting en de jaarrekening/het jaarverslag wordt begin 2002 een afzonderlijke handreiking uitgebracht: Handreiking begroting en rekening in een dualistisch stelsel. Deze handreiking wordt op dit moment in samenwerking met een aantal gemeenten ontwikkeld in het platform finfun duaal. De nieuwe voorschriften gaan werken voor het begrotingsjaar 2004.

6.2 Controle en verantwoording
Rechtmatigheidcontrole

De accountant geeft nu een zogenaamde getrouw-beeldverklaring. Daarnaast brengt hij een verslag uit waarin hij bevindingen vastlegt van zijn onderzoek naar rechtmatigheid en doelmatigheid van de administratie en het beheer. Die accountantsverklaring zal worden uitgebreid. De verklaring zal een expliciet oordeel moeten bevatten over de rechtmatigheid van de totstandkoming van de baten en lasten en balansmutaties. Bij algemene maatregel van bestuur zullen nadere voorschriften worden gegeven. Die bevatten minimumeisen die aan die rechtmatigheidcontrole worden gesteld, maar de raad, die de accountant zelf aanstelt, kan bij verordening nadere eisen stellen (art. 213). Ook voor deze verordening geldt dat hij op 15-11-2003 vervaardigd en aangenomen dient te zijn.

De raad is hierdoor beter in staat bij de behandeling van de rekening een oordeel te geven over de rechtmatigheid van de gedane uitgaven. Er verandert wel iets aan de gevolgen die de raad kan verbinden aan het oordeel dat uitgaven onrechtmatig zijn gedaan. Nu is het zo dat de raad bepaalde uitgaven die onrechtmatig zijn gedaan buiten de rekening kan laten, met als gevolg dat de leden van het college, althans voor zover zij aan die uitgaven hebben meegewerkt, persoonlijk aansprakelijk worden. Die mogelijkheid verdwijnt uit de wet. Wel kan de raad het college verplichten voor onrechtmatig geachte uitgaven een voorstel voor een afzonderlijk indemniteitsbesluit aan de raad voor te leggen. Dan zal dus een afzonderlijke bespreking plaatsvinden over die onrechtmatige uitgaven. De raad kan desgewenst politieke gevolgen verbinden aan die discussie. Het resultaat kan echter niet meer zijn dat de leden van het college door het vaststellen van de rekening rechtstreeks persoonlijk aansprakelijk worden.

Moment van verantwoording

De jaarrekening en het jaarverslag dienen in de eerste plaats het verantwoordingsproces. Daarnaast zijn ze ook bij uitstek geschikt voor de evaluatie van het gevoerde beleid. Wil de raad voor bijstelling van het beleid voor het lopende jaar en bij de voorbereiding van de begroting voor het volgend jaar optimaal gebruik kunnen maken van de conclusies op dit punt, dan is de vaststelling in de eerste helft van september, zoals nu gebeurt, wat laat. Daarom wordt het tijdstip van behandeling van jaarrekening en jaarverslag vervroegd naar begin juli. Toezending na 15 juli kan voor gedeputeerde staten aanleiding zijn voor het eerstvolgend jaar preventief toezicht op de begroting in te stellen.

Controle op doelmatigheid en doeltreffendheid

In de Gemeentewet is nu bepaald dat de accountant verslag uitbrengt over de vraag of de administratie en het beheer voldoen aan de eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid. Doelmatigheidscontrole leidt echter al gauw tot een beleidsmatig oordeel, en daarom is zo'n controle minder passend voor een accountant. In het kader van de dualisering krijgt nu het college de taak om structureel onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college en de burgemeester gevoerde bestuur. Dat is dus ruimer dan de controle die de accountant nu verricht op dit punt. De raad stelt bij verordening regels voor deze interne controle (art. 213a). Vóór de verkiezingen zal een model verschijnen voor deze verordening. Deze verordening moet uiterlijk 7-3-2003 worden vastgesteld tenzij de raad uitstel verleent. Dit uitstel mag maximaal een jaar duren.

6.3 Controle en verantwoording
In het kader van de dualisering worden gemeenten, als zij geen onafhankelijke lokale of regionale rekenkamer instellen, verplicht een andersoortige rekenkamerfunctie in te stellen. Daarbij kan worden samengewerkt met andere gemeenten. De taakopvatting is echter gelijk. De rekenkamerfunctie houdt in dat structureel onderzoek wordt gedaan naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Rechtmatigheidonderzoeken die in dit verband worden verricht moeten overigens niet worden verward met het rechtmatigheidonderzoek dat de accountant doet in het kader van de jaarlijkse verantwoording bij de jaarrekening. Bij de rekenkamerfunctie gaat het om specifieke deelonderzoeken. Elk jaar moet verslag worden uitgebracht aan de raad. De afzonderlijke rapporten zijn openbaar. Aan de raad en aan het college van burgemeester en wethouders kunnen voorstellen worden gedaan naar aanleiding van de bevindingen.

De wet geeft een uitgebreide regeling voor een onafhankelijke rekenkamer. De leden (of het enige lid) worden door de raad benoemd, maar de rekenkamer beslist zelf over het onderzoeksprogramma. Een onafhankelijke rekenkamer kan ook onderzoek instellen bij privaatrechtelijke rechtspersonen waarbij de gemeente een financieel belang heeft van meer dan vijftig procent. De raad kan echter ook kiezen voor een andere invulling van de rekenkamerfunctie. Dat kan bijvoorbeeld inhouden dat een commissie uit de raad wordt gekozen om die functie te vervullen, al dan niet aangevuld met externe deskundigen. De rekenkamerfunctie kan natuurlijk ook worden gegeven aan uitsluitend externe deskundigen. De vraag is dan wel wat principieel het verschil nog is met de onafhankelijke rekenkamer. Overigens bepaalt de rekenkamerfunctie net als de onafhankelijke rekenkamer zijn eigen agenda, de raad kan wel verzoeken om onderzoeken uit te voeren.

Over de verschillende mogelijkheden voor de invulling van de lokale rekenkamerfunctie wordt in het voorjaar van 2002 een afzonderlijke handreiking uitgebracht. Vooruitlopend op die afzonderlijke handreiking kan echter hier al worden opgemerkt dat deze verplichting pas op 1 januari 2006 ingaat. Dit neemt natuurlijk niet weg dat gemeenten al eerder vrijwillig tot instelling van een rekenkamerfunctie kunnen besluiten. Hierbij wordt op diverse manieren ondersteuning geboden door onder meer de Algemene Rekenkamer, de VNG en de Vernieuwingsimpuls (bijvoorbeeld door de te verschijnen handreiking). Het verdient aanbeveling bij een eerdere instelling van een onafhankelijke rekenkamer of een rekenkamerfunctie de betreffende bepalingen in het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur als leidraad te nemen.