7. Concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college

7. Concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college

• 7.1 Algemeen
• 7.2 Gemeentewettelijke bevoegdheden
• 7.3 Medebewindswetten
• 7.4 Autonome bevoegdheid
• 7.5 Invloed van de raad

7.1 Algemeen
Naast de ontvlechting van het wethouderschap en het raadslidmaatschap, en de versterking van de controlerende, verordenende en budgettaire bevoegdheden van de raad, is de concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college een derde pijler van de dualisering van het gemeentebestuur. Het gaat hierbij om drie soorten bevoegdheden:

1. in de Gemeentewet opgenomen bestuursbevoegdheden;
2. in medebewindswetten opgenomen bestuursbevoegdheden;
3. de in de Grondwet verankerde autonome bestuursbevoegdheid.

7.2 Overheveling van gemeentewettelijke bestuursbevoegdheden
In de Gemeentewet zelf zijn enkele gemeentelijke bestuursbevoegdheden opgenomen. In de nieuwe situatie worden deze vrijwel allemaal aan het college geattribueerd. Het college wordt bevoegd:

1. om regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de organisatie van de griffie, het gaat hier ook om het vaststellen van de verordening rondom de rechtspositie van deze ambtenaren (art. 160, eerste lid, onderdeel c);
2. om ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan, met uitzondering van de griffier, de op de griffie werkzame ambtenaren (artt. 160, eerste lid, onderdeel d, 107, 107e, tweede lid) en de accountant is in dienst van de gemeente (art. 213, zevende lid);
3. om tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente te besluiten en deze vervolgens te verrichten (art. 160, eerste lid, onderdeel e);
4. om rechtsgedingen namens de gemeente of het gemeentebestuur te voeren, handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, alsmede namens de gemeente of het gemeentebestuur bezwaar te maken, tenzij de raad voorzover het hem aangaat, anders beslist (art. 160, eerste lid, onderdeel f);
5. om de civiele verdediging voor te bereiden (art. 160, eerste lid, onderdeel g);
6. om jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen (art. 160, eerste lid, onderdeel h).

De bevoegdheid van het college om te besluiten tot oprichting van en deelneming in allerlei privaatrechtelijke rechtspersonen (stichtingen, vennootschappen, e.d.) vloeit voort uit de bevoegdheid privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten en daartoe te besluiten. Het college mag deze bevoegdheden echter alleen uitoefenen nadat de raad zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen (art. 160, tweede lid). Hetzelfde geldt voor de bevoegdheden hierboven genoemd onder 3, 4, 5 en 6, indien de raad daartoe verzoekt of als deze uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor gemeenten (art. 169, vierde lid).

De overheveling van deze bestuursbevoegdheden geschiedt onmiddellijk zodra het nieuwe wettelijke stelsel in werking treedt, dus op 7 maart 2002. Dit betekent dat eventuele delegatiebesluiten, waarin deze bevoegdheden geheel of gedeeltelijk aan het college worden overgedragen, hun betekenis verliezen.
Daarnaast behoudt het college de specifieke bestuursbevoegdheden waarover het nu al beschikt en de per definitie algemene bevoegdheden om het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren en om raadsbesluiten voor te bereiden en uit te voeren.

7.3 Overheveling van bestuursbevoegdheden in medebewindswetten
Veel bestuursbevoegdheden worden door middel van medebewindswetgeving geattribueerd aan het gemeentebestuur. Op kleine schaal vindt attributie van bestuursbevoegdheden aan het college plaats, terwijl dit in een gedualiseerd stelsel wel het geval behoort te zijn. Het is de bedoeling dat te doen door middel van een integrale wijziging van al deze medebewindswetgeving. De Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden treedt - zo is het streven - medio 2003 in werking.

Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden is het goed denkbaar dat de raad door middel van aanpassing van zijn delegatiebesluit al meer medebewindsbevoegheden delegeert aan het college. Een aantal gemeenten zijn daar al mee bezig in het kader van de Vernieuwingsimpuls. Begin 2002 zal in het kader van de Vernieuwingsimpuls een handreiking verschijnen over de aard en omvang van de bestuursbevoegdheden die wel en niet worden overgedragen.

7.4 Overheveling van de autonome bestuursbevoegdheid
Overheveling van de autonome bestuursbevoegdheid naar het college is alleen mogelijk na wijziging van de Grondwet. De autonome bestuursbevoegdheid behelst die bevoegdheden die niet in de wet zijn vastgelegd, zoals de bouw van een zwembad of een schouwburg. Een grondwetsherziening op dit punt is in overweging. Vooruitlopend hierop kan de raad, als hij dat wenst, door middel van zijn delegatiebesluit de betrokken concrete bevoegdheden al delegeren aan het college. Het gaat hierbij om zaken als het toekennen van subsidies, hetgeen meestentijds geregeld is in de algemene plaatselijke verordening (APV) en het onderhouden van buitenlandse betrekkingen van de gemeente.

7.5 De invloed van de raad op de uitoefening van bestuursbevoegdheden door het college
De concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college wil niet zeggen dat de raad geen politieke invloed meer heeft op de uitoefening van deze bevoegdheden.

In de eerste plaats kan de raad gebruik maken van zijn formele instrumenten om beleidskaders te stellen: dat wil zeggen van zijn verordenende en budgettaire bevoegdheden. Beide instrumenten worden onder het huidige stelsel niet altijd optimaal benut. Daarnaast kan de raad het college ter verantwoording roepen als het gaat om de uitoefening van zijn bestuursbevoegdheden. De aanleiding hiervoor kan zijn gelegen in een (beleids)incident dat de nodige aandacht krijgt, een klacht van een burger of informatie die het college zelf verschaft. Ook is het denkbaar dat de beantwoording van een concrete mondelinge of schriftelijke vraag van een raadslid over een bepaald onderwerp aanleiding is voor interventie door de raad of door de raadscommissie. Tot slot kunnen rapportages van de rekenkamer, doelmatigheidsonderzoeken van het college, "zware" onderzoeken van de raad zelf naar collegebeleid en "lichtere" varianten ertoe leiden dat het college specifiek verantwoording moet afleggen (zie paragraaf 5.8).

De raad kan op diverse manieren interveniëren. Uiteraard is het college verplicht verantwoording af te leggen over het gevoerde bestuur. Zo nodig kan de raad dit verantwoordingsproces bevorderen door gebruik van zijn rechten zoals het recht van interpellatie. Raadsleden kunnen ook een motie indienen waarin een uitspraak wordt gevraagd die (bij)sturing van het collegebeleid beoogt. Tevens is het denkbaar dat de raad het college om een beleidsnota vraagt, waarin het te voeren beleid nader wordt uiteengezet, hetgeen de raad vervolgens de mogelijkheid biedt voor (politieke) bijsturing. Bij dit alles is van belang dat de raad ook zwaarder geschut in stelling kan brengen: in laatste instantie kan de vertrouwensvraag aan de orde komen en de raad een wethouder of zelfs een heel college tot aftreden dwingen (zie paragraaf 5.7).

Bij dit alles moet worden bedacht dat een wezenlijke verschuiving qua attitude bij de raad geboden is. Van formeel (mede)besturend orgaan dat veel alweer formele besluiten neemt, verandert de raad in een orgaan dat politieker moet opereren teneinde zijn eindverantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Het algemene proces van cultuurverandering dat raden en colleges moeten doormaken in het kader van de dualisering van het gemeentebestuur, mag geslaagd heten als deze omslag is gerealiseerd. Een belangrijk mechanisme bij de beoogde attitudeverandering is een ingrijpende aanpassing van de wijze waarop de agenda's van de raad en de raadscommissies tot stand komen. Materieel geschiedt dat thans in overwegende mate door het college respectievelijk de desbetreffende portefeuillehouder(s). In een gedualiseerd stelsel, waar de raad door middel van politieke sturing het college controleert en kaders stelt voor het collegebeleid, is het absoluut noodzakelijk dat de raad en zijn commissies zelf hun agenda vaststellen. Het zijn de raad en de raadscommissies die bepalen welke punten aan de orde komen, terwijl zij bovendien aangeven wanneer welk collegelid dient te verschijnen om verantwoording af te leggen. Ook op dat laatste punt zijn de verhoudingen thans in de meeste gemeenten nog omgekeerd. Zie verder over dit onderwerp paragraaf 5.12.