Bijlage 2 Regels, instrumenten, posities

Inleiding

De positie van de ambtenaar binnen de gemeente is vastgelegd in de Ambtenarenwet en de Gemeentewet. Deze positie is nader uitgewerkt in onder meer de Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning en de instructie voor de griffier. Door de dualisering is er veel veranderd voor de ambtelijke organisatie: de raad en het college hebben nu ieder hun eigen ambtelijke ondersteuning. Er dient dan ook onderscheid te worden gemaakt tussen de 'reguliere' ambtelijke organisatie ten behoeve van het college en de griffie ten behoeve van de raad. In deze bijlage worden de voor de ambtenaar relevante onderwerpen die in de Gemeentewet geregeld zijn, uiteengezet.

Aanstelling en rechtspositie van ambtenaren

De gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie vallen voor wat betreft hun aanstelling en rechtspositie onder het college. De bevoegdheid tot het aanstellen, schorsen en ontslaan van de gemeentesecretaris (artikel 102) en andere ambtenaren (artikel 160, lid 1, sub d), berust bij het college en het college is dus de werkgever van de ambtelijke organisatie. Als bevoegd gezag stelt het college regels vast over de ambtelijke organisatie (artikel 160, lid 1, sub c). Uitzondering hierop vormen de griffier en de medewerkers van de griffie. De griffier en de griffie vallen voor wat betreft hun aanstelling en rechtspositie onder de raad. Het is aan de raad om de benoemings- en ontslagprocedure van de griffier (artikel 107) en de op de griffie werkzame ambtenaren te bepalen (artikel 107e, lid 2). De raad kan met behulp van nadere regelgeving de organisatie van de griffie verder invullen (artikel 107e, lid 1). De raad is verantwoordelijk voor de rechtspositionele regelingen van de griffier en de griffie.

Ondersteuning van de raad

De griffier

Voor de dualisering werden raad en college beide ondersteund door de gemeentesecretaris. Een belangrijk gevolg van de dualiseringsoperatie was het opnemen van de verplichting om een griffier te benoemen in de Gemeentewet (artikel 100, lid 1). De functie van griffier is niet verenigbaar met die van gemeentesecretaris en moet dan ook door iemand anders worden uitgeoefend (artikel 100, lid 2). Zouden beide functies door één persoon worden uitgeoefend, dan leidt dit mogelijk tot loyaliteitsproblemen. Bovendien stond ontvlechting van de taken en bevoegdheden van raad en college centraal bij de dualiseringsoperatie en daarbij past ook een ontvlechting van de ondersteuning van deze beide organen.

Een eigen griffier versterkt de positie van de raad. Een eigen professionele ondersteuning is noodzakelijk om de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken, die door de dualisering meer worden benadrukt, goed te kunnen uitvoeren.

In de Gemeentewet staan de (hoofd)taken van de griffier omschreven. De griffier staat de raad en de raadscommissies bij de uitoefening van hun taak terzijde (artikel 107a, lid 1). Hij is aanwezig in de raadsvergaderingen en vervult daar de functie van gemeentesecretaris (artikel 107b). De stukken van de raad worden door hem medeondertekend (artikel 107c). Het is aan de raad om de taken van de griffier nader in te vullen. Deze kunnen dan ook per gemeente behoorlijk verschillen. Waar de raad in de ene gemeente kiest voor een procesgriffier, die is gericht op ontwikkelingen en een belangrijke initiator van processen is, ligt het zwaartepunt in de andere gemeente op de uitvoering en het bewaken van de procedures, door een proceduregriffier. De raad geeft de taken van de griffier nader vorm door middel van een instructie. Hierin worden onder meer de organisatie van de griffie, bijstand van de raadsvoorzitter, taken rondom de vergaderingen van raad en raadscommissies en ondersteuning van het presidium geregeld (artikel 107a, lid 2). Hiervoor is door de VNG een modelinstructie opgesteld (zie bijlage 3).

De griffie

De raad kan besluiten een griffie in te stellen ter ondersteuning van de griffier (107e, lid 1). De griffie draagt bij aan de taakvervulling door de griffier en kan naast de griffier bestaan uit bijvoorbeeld raadscommissiegriffiers en administratieve ondersteuning. De omvang van de griffie is sterk afhankelijk van de grootte van de betreffende gemeente. Kleine gemeenten zullen in veel gevallen enkel een griffier (eventueel zelfs in deeltijd) aanstellen, terwijl er binnen grotere gemeenten meerdere formatieplaatsen voor de griffie beschikbaar zijn. Ook de duale ambities van de raad, de verhouding tussen raad en college, de persoon van de griffier en de rol van de burgemeester spelen bij de grootte van de griffie een rol.

Het recht op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning

De raad en de individuele raadsleden hebben recht op ambtelijke bijstand (artikel 33, lid 1). Voorts hebben de raadsfracties recht op ondersteuning (artikel 33, lid 2). De Gemeentewet verplicht de raad deze bijstand en fractieondersteuning nader vorm te geven in de Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning (artikel 33, lid 3). De VNG heeft hiervoor een model opgesteld (zie bijlage 4).

AMBTELIJKE BIJSTAND

In de Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning worden regels gegeven met betrekking tot verzoeken aan de griffier of aan een ambtenaar om ambtelijke bijstand van raadsleden. Dit kunnen onder meer verzoeken zijn om:

feitelijke informatie van geringe omvang;
inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn;
bijstand bij het opstellen van voorstellen, amendementen en moties.

Gemeenten zijn vrij om zelf te bepalen hoe de informatiestromen binnen de gemeente lopen, wie aanspreekpunt voor de raadsleden is en wie de afweging maakt of een verzoek om ambtelijke bijstand kan worden gehonoreerd. De ondersteuning door de ambtelijke organisatie bestaat uit informatievoorziening (het beantwoorden van vragen) en bijstand (bijvoorbeeld door de voorbereiding van een initiatiefvoorstel, motie of amendement en de opzet en uitvoering van een onderzoek).

FRACTIEONDERSTEUNING

Ook dit onderwerp wordt in de Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning geregeld. De politieke fracties hebben recht op een financiële bijdrage als tegemoetkoming in de kosten voor het functioneren van hun fractie. De Verordening bepaalt onder meer de doeleinden waarvoor deze bijdrage mag worden aangewend en de hoogte van de bijdrage.

Ondersteuning van het college

De gemeentesecretaris

De gemeentesecretaris heeft voor een groot deel een vergelijkbare positie met die van de griffier, althans wat de relatie met de raad respectievelijk het college betreft. Een wezenlijk verschil is dat de managementverantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris veel groter is dan die van de griffier. De gemeentesecretaris staat het college, de burgemeester en de door hen ingestelde commissies bij de uitoefening van hun taak terzijde (artikel 103, lid 1). Dit betekent dat hij aanwezig is in de collegevergaderingen (artikel 104). Stukken die zijn opgesteld door het college worden door hem medeondertekend (artikel 105). Sinds de komst van de griffier staat de gemeentesecretaris ten dienste van het college en vervult hij geen taken meer voor de raad. Voorts is hij het hoofd van de ambtelijke organisatie.

Het college is verplicht de taken van de gemeentesecretaris nader uit te werken in een instructie (artikel 103, lid 2). Ook kan de taakomschrijving van de gemeentesecretaris worden opgenomen in een gemeentelijk (organisatie)besluit.

De ambtelijke organisatie

De ambtenaren hebben tot taak de besluiten van het college voor te bereiden en uit te voeren. Zij zijn primair in dienst van het college (artikel 160, lid 1, sub c en d), maar moeten op grond van de Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning, ook ondersteuning bieden aan raadsleden. Het begrip 'ambtenaar' is zeer veelomvattend. Ambtenaren zijn zowel de beleidsmedewerkers, de baliemedewerkers, de planologen als de medewerkers sociale zaken. Met andere woorden: iedereen met een ambtelijke aanstelling is ambtenaar, met uitzondering van de griffier en de griffiemedewerkers.

Het college is op grond van artikel 160, lid 1, sub c van de Gemeentewet bevoegd regels op te stellen over de ambtelijke organisatie. Iedere gemeente geeft dan ook op eigen wijze vorm aan de structuur van de ambtelijke organisatie. Veelal bestaat deze uit verschillende onderdelen, zoals 'milieu en beheer', 'ruimtelijke ordening', 'bouwen en wonen' en 'juridische zaken'.

Nieuwe duale instrumenten

Raadscommissies en bestuurscommissies

Door de dualisering is het commissiestelsel gewijzigd. Er is een expliciet onderscheid gekomen tussen commissies die door de raad worden ingesteld (raadscommissies, die besluiten van de raad voorbereiden, artikel 82) en commissies die door raad, college of burgemeester kunnen worden ingesteld (bestuurscommissies, die overgedragen bevoegdheden uitoefenen, artikel 83).

De functies van de raadscommissies zijn gelijk aan die van de raad: kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend. De raadscommissies vallen wat de ondersteuning betreft onder de griffier en de griffie. De vergaderingen van de raadscommissies worden voorbereid en genotuleerd door raadscommissiegriffiers.

Eventueel kan gekozen worden voor een systeem waarbij deze taken worden vervuld door ambtelijk secretarissen die geen deel uitmaken van de griffie. De ondersteuning van bestuurscommissies is afhankelijk van het orgaan dat de commissie heeft ingesteld. De raad is overigens niet verplicht om raadscommissies in te stellen. Sommige gemeenten hebben er inmiddels voor gekozen om dat niet meer te doen.

Versterking van de verordenende en controlerende bevoegdheid van de raad

In de Gemeentewet is een aantal bevoegdheden voor de raad en de individuele raadsleden verankerd. Zo heeft ieder individueel raadslid de bevoegdheid een initiatiefvoorstel in te dienen (artikel 147a) en wordt aan ieder raadslid het recht van amendement toegekend (artikel 147b). Ook nieuw is het expliciet geformuleerde recht op ambtelijke bijstand voor de raad en voor ieder raadslid afzonderlijk en het recht op fractieondersteuning. Om deze rechten goed te kunnen uitoefenen, heeft de raad adequate ambtelijke ondersteuning nodig, zowel vanuit de griffie als vanuit de 'reguliere' ambtelijke organisatie. De randvoorwaarden die aan deze ondersteuning zijn verbonden worden vastgelegd in gemeentelijke regelgeving, zoals de Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning (zie bijlage 4). Het betreft hier overigens rechten die vaak al voor de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur in gemeentelijke regelingen waren opgenomen. Met de dualiseringsoperatie zijn deze rechten verankerd in de Gemeentewet.

Een ander belangrijk controle-instrument voor de raad is het recht van enquête, ofwel het recht op het houden van een onderzoek (artikel 155a). Ook hier is een taak voor de ambtenaar weggelegd. Alvorens de raad besluit tot een onderzoek, moet een verordening worden opgesteld, waarin onder andere wordt geregeld de wijze waarop er aan de onderzoekscommissie ambtelijke bijstand wordt verleend (artikel 155a, lid 8).

Een andere versterking van de controlerende bevoegdheid van de raad ligt in het vragenrecht van individuele raadsleden (artikel 155) en daaraan complementair de inlichtingenplicht van het college (artikel 169) en de burgemeester (artikel 180). Het vragenrecht van de raad en de inlichtingenplicht van college en burgemeester geven de ambtenaar ook een belangrijke taak. Hij draagt immers zorg voor de voorbereiding en uitvoering van beslissingen van raad en college.

Bijzondere aandacht verdient de voorhangprocedure (artikel 169, lid 4). Deze procedure houdt in dat het college de raad in bepaalde gevallen vooraf inlichtingen moet geven, indien hij:

voornemens is privaatrechtelijke rechtshandelingen aan te gaan;
wil besluiten tot het voeren van gerechtelijke procedures;
jaarmarkten of marktdagen wil instellen, afschaffen of wijzigen.

Indien de raad daarom verzoekt, of indien de gevolgen van de handeling van het college ingrijpend kunnen zijn voor de gemeente, moet de raad zijn wensen en bedenkingen kunnen uiten, voordat het college een besluit neemt. Hiermee wordt voorkomen dat de raad alleen achteraf zijn oordeel kan geven over het handelen van het college. De procedure moet vooral worden beschouwd als een politieke plicht: indien het college de procedure niet toepast of de bedenkingen van de raad naast zich neerlegt, kan de raad hieraan politieke consequenties verbinden. Dit vraagt politieke sensitiviteit van de ambtenaar. De versterking van de verordenende en controlerende bevoegdheden van de raad en de ontvlechting van raad en college vraagt een aanpassing van de voorstellen voor raad en college. De raad heeft andere informatie nodig dan het college om een besluit te kunnen nemen; de raad stelt de beleidskaders vast en wil dus voorafgaand aan de besluitvorming inzicht hebben in keuzemogelijkheden. Bij de voorbereiding van een collegevoorstel moet bedacht worden dat het college heel concrete beslissingen neemt en gedetailleerde informatie nodig heeft om tot een besluit te kunnen komen. Het is aan de ambtenaar om dit onderscheid bij de voorbereiding van raads- en collegevoorstellen als uitgangspunt te nemen.

De positie van de verschillende actoren

Hieronder wordt een vertaalslag gemaakt van het wettelijk kader naar de concrete posities van de diverse actoren in de gemeente.

Burgemeester

De burgemeester wordt bij koninklijk besluit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, benoemd. Hij is voorzitter van de raad en van het college. Sinds de dualiseringsoperatie is zijn rol als voorzitter van het college versterkt. Hiertoe zijn onder meer een zorgplicht van de burgemeester voor de eenheid van het collegebeleid en de bevoegdheid om eigen voorstellen aan het college voor te leggen, in de Gemeentewet opgenomen.

Hoewel hij voorzitter is van de raad, is de burgemeester ook verantwoording verschuldigd aan de raad voor het door hem gevoerde bestuur en is hij verplicht de raad desgevraagd inlichtingen te verschaffen.

De dualisering heeft geleid tot een sterkere scheiding tussen raad en college. Overleg en een goede afstemming tussen raad, college en burgemeester is nog steeds van groot belang. Om elkaar op de hoogte te houden, zaken af te stemmen en eventuele conflicten te vermijden, kan de burgemeester regelmatig een driehoeksoverleg met de griffier en de gemeentesecretaris houden. Voor de burger is de burgemeester vaak het gezicht van de gemeente. Een belangrijke taak voor hem is dan ook de vertegenwoordiging van de gemeente naar buiten toe.

Raad

De raad staat aan het hoofd van de gemeente. College en burgemeester moeten voor hun beleid dan ook verantwoording afleggen aan de raad. De kern van de dualiseringsoperatie was de ontvlechting van raad en college, die vorm kreeg door de functies van raadslid en wethouder te scheiden. In de Gemeentewet is opgenomen dat het wethouderschap onverenigbaar is met het raadslidmaatschap. Hierdoor zou het onderscheid tussen de rol die raad en college vervullen, duidelijker moeten worden. De ontvlechting van raad en college heeft tot gevolg dat de raad zich voornamelijk bezighoudt met kaderstelling, controle en vertegenwoordiging, terwijl het college het (dagelijks) bestuur voor zijn rekening neemt.

De kaderstellende functie van de raad is versterkt door het opnemen van verordenende en budgettaire bevoegdheden in de Gemeentewet. Ook zijn controlerende rol is verstevigd: zo heeft ieder raadslid het vragenrecht en het recht van amendement en kan de raad een onderzoek naar het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur instellen (recht van enquête). Sinds de dualisering heeft de raad zijn eigen ondersteuning in de vorm van de griffier en de griffie. Ook heeft de raad bij de uitoefening van zijn taak recht op ondersteuning uit de ambtelijke organisatie. De griffier en de griffiemedewerkers vallen rechtspositioneel onder de raad. De raad is bevoegd hen te benoemen en te ontslaan en stelt regels op ten aanzien van de organisatie van de griffie.

De raad kan raadscommissies instellen om de besluiten van de raad voor te bereiden. De raadscommissies kunnen hierbij overleg voeren met het college en de burgemeester. Laatstgenoemden mogen zelf echter niet deel uitmaken van een raadscommissie. De raadscommissies worden secretarieel ondersteund door raadscommissiegriffiers, die veelal werkzaam zijn op de griffie.

De 'aansturing' van de raad gebeurt op verschillende wijzen. Het meest voorkomend is de instelling van een presidium. Ook wordt veel gewerkt met een agendacommissie of seniorenconvent.

Griffier

De voornaamste taak van de griffier is de ondersteuning van de raad; deze kan variëren van secretarieel tot beleidsinhoudelijk. Er is regelmatig overleg tussen griffier, gemeentesecretaris en burgemeester in het zogenoemde driehoeksoverleg (zie ook onder het kopje Burgemeester). Een goede samenwerking tussen griffier en gemeentesecretaris is van groot belang. Zij zijn immers de 'rechterhand' van raad respectievelijk college en daardoor goed op de hoogte van de opvattingen die er onder de raadsleden en wethouders leven en van eventuele spanningen tussen de beide groeperingen. Een goede verstandhouding tussen griffier en gemeentesecretaris bevordert dan ook de samenwerking tussen raad en college.

College

Het college is belast met het dagelijks bestuur van de gemeente. Daarnaast draagt hij onder meer zorg voor de voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten en kan hij beslissen tot het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen, zoals de aankoop van grond, en tot het voeren van gerechtelijke procedures namens de gemeente. Ook stelt hij regels op met betrekking tot de ambtelijke organisatie en is hij de formele werkgever van de ambtenaren (met uitzondering van de griffier en de griffie). Hij is dan ook bevoegd ambtenaren (griffier en griffiemedewerkers uitgezonderd) te benoemen en te ontslaan. Het college is voor zijn beleid verantwoording verschuldigd aan de raad en heeft een actieve inlichtingenplicht jegens de raad. Evenals de raad kan het college commissies instellen waaraan hij bevoegdheden kan overdragen. Het college bepaalt de samenstelling en de werkwijze van de commissie en de taken die de commissie moet uitvoeren.

Gemeentesecretaris

De gemeentesecretaris wordt door het college benoemd. Hij ondersteunt het college, de burgemeester en de door hen ingestelde commissies. Daarnaast is hij het hoofd van de ambtelijke organisatie. Sinds de instelling van de griffier (als gevolg van de dualisering) is hij niet meer verantwoordelijk voor ondersteuning van de raad. Zoals reeds onder het kopje Griffier is opgemerkt, is een goede verstandhouding en samenwerking tussen gemeentesecretaris en griffier van groot belang. Regelmatig overleg, ook met de burgemeester, is daarbij noodzakelijk.

Beleidsambtenaren

De ambtelijke organisatie valt rechtspositioneel onder het college. Onder de ambtelijke organisatie moet worden verstaan alle ambtenaren, met uitzondering van de griffier en de griffiemedewerkers. In de eerste plaats zijn de beleidsambtenaren in dienst van het college. Op grond van de Verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning zijn zij echter ook verplicht de raad en de individuele raadsleden bij hun taken te ondersteunen.

Door deze 'dubbelrol' wordt van de beleidsambtenaar een hoog abstractieniveau verwacht. Het kan immers voorkomen dat hij ten aanzien van hetzelfde onderwerp twee tegenovergestelde visies moet uitwerken voor een raadslid en een wethouder. Hij moet indien nodig dan ook een stuk kunnen schrijven los van de vraag of hij het zelf met de inhoud daarvan eens is en zich primair focussen op de kwaliteit van het werk dat hij levert. De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust immers bij de opdrachtgever: de raad of het college.

De beleidsambtenaar is verantwoordelijk voor de voorbereiding en de uitvoering van de raads- en collegebesluiten. Beleidsambtenaren werken veelal binnen een bepaalde sector of eenheid, zoals 'juridische zaken', 'ruimtelijke ontwikkeling' of 'welzijn en sport' en specialiseren zich in meer of mindere mate op een bepaald gebied. Stukken die voor de raad geschreven moeten worden, zullen over het algemeen zijn gericht op kaderstelling en de grote lijnen van het beleid. Stukken voor het college hebben over het algemeen meer betrekking op de dagelijkse gang van zaken en op gedetailleerdere onderwerpen. De opzet en invalshoek van een stuk voor de raad is dan ook anders dan van een stuk voor het college. Van de beleidsambtenaar wordt verwacht dat hij zich hiervan bewust is. Een 'politieke antenne' is daarbij onontbeerlijk; de beleidsambtenaar heeft er baat bij om zich te verdiepen in de politiek binnen de gemeente.

Door het ontwikkelen van het besef van de politieke verhoudingen kan in de stukken voor raad en college het politieke gevoel beter worden verwoord. Het is dan ook nuttig voor de ambtenaar om de 'weg' die een voorstel aflegt, nadat het door de ambtenaar is geschreven, te volgen. Door bijvoorbeeld aanwezig te zijn bij de raadscommissievergadering waarin het voorstel wordt besproken en kennis te nemen van het uiteindelijke resultaat worden het politieke gevoel en de betrokkenheid vergroot.

Controller

De controller is de financiële ambtenaar die de gesprekspartner is van de door de raad benoemde accountant. In dat kader is hij ook de ambtelijk financieel adviseur van de raad en, bijvoorbeeld, van de rekeningencommissie. Hij is primair verantwoording schuldig aan de wethouder financiën onder wiens gezag en leiding hij in feite werkt. De controller zal zich zeer bewust moeten zijn van de dubbelrol die hij vervult.

Voorlichter

De gemeentelijke voorlichter zal zowel van de gemeentesecretaris als de griffier verzoeken krijgen tot media assistentie. Hij zal daarbij rekening moeten houden met de mogelijkheid dat de raad bijvoorbeeld een afwijkende mening ten opzichte van het college publiek wil maken. Ter voorkoming van loyaliteitsproblemen kan de gemeentelijke voorlichter een gedeeltelijke aanstelling bij de griffie krijgen. Grote griffies kunnen een eigen voorlichter aanstellen.

Informatievoorziening aan raad en college

In dit deel van de bijlage wordt beschreven hoe de nieuwe regels en de posities van de verschillende actoren doorwerken in de informatievoorziening binnen het gemeentebestuur. In de nieuwe duale verhoudingen zijn de kaderstellende en controlerende bevoegdheden van de raad versterkt. Belangrijke pijlers van de kaderstelling worden gevormd door het budgetrecht en het verordeningrecht. De raad stelt beleidskaders vast en bakent op hoofdlijnen de vrijheden af waarbinnen het college kan opereren. Ten behoeve van deze kaderstelling en om vast te kunnen stellen hoe het college omgaat met de aan haar verstrekte bestuursbevoegdheden en vrijheid van handelen dient de raad te kunnen beschikken over adequate informatie, die tijdig, juist en volledig is. Transparantie en rekenschap afleggen zijn de kernbegrippen bij de informatievoorziening tussen raad en college. De ambtelijke organisatie dient hiervoor de vereiste facilitaire ondersteuning te bieden.

Organisatie en informatievoorziening

De wijze waarop de gemeentelijke organisatie en haar informatiehuishouding zijn ingericht wordt onder meer vastgelegd in een door het college te nemen organisatiebesluit. Ook ten aanzien van de administratieve organisatie en managementinformatie wordt een en ander vastgelegd. De kaders hiervoor legt de raad neer in de verordening op grond van artikel 212 Gemeentewet op het financieel beleid, het beheer en de inrichting van de financiële organisatie. Uit het organisatiebesluit blijkt in welke organisatie-eenheden de gemeente is ingedeeld en hoe de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken zijn verdeeld. Daarbij kan ook worden vastgelegd op welke wijze de ambtelijke ondersteuning aan college en raad plaatsvindt, uiteraard binnen de kaders die de raad heeft neergelegd in de verordening op de ambtelijke bijstand. De gemeentesecretaris is eerstverantwoordelijk voor een goede voorbereiding van de vergaderingen van en stukkenstroom naar het college. De gemeentesecretaris draagt er zorg voor dat de leden van het college over alle informatie kunnen beschikken die zij nodig hebben om hun functie goed te kunnen uitoefenen en een snelle en adequate besluitvorming mogelijk te maken. Daarnaast draagt de gemeentesecretaris er zorg voor dat het ambtelijke management, de gemeentecontroller, het hoofd financiën, de sector- of dienstcontrollers en de administrateurs schriftelijk tijdig worden geïnformeerd over raads- en collegebesluiten, waaraan (financiële) consequenties voor de gemeenten en/of hun dienst of sector zijn verbonden.

Een dienst-/sectorhoofd legt periodiek verantwoording af aan het college of één of meer portefeuillehouder(s) die binnen het college verantwoordelijk is/zijn voor de beleidsvoorbereiding, de uitvoering van het vastgestelde beleid en beheer van de organisatie-eenheid binnen de gemeente waarvoor verantwoordelijkheid wordt gedragen. Een dienst-/sectorhoofd is bevoegd tot het doen van voorstellen voor de voorbereiding en bijstelling van het beleid aan het college, resp. de portefeuillehouder. De gemeente-/dienstcontroller draagt zorg voor de financiële planning van de gemeente en aansluiting daarvan op de gemeentelijke beleidsplanning en het middelenbeheer en is primair adviseur van het college en gemachtigd om rechtstreeks punten te agenderen voor collegevergaderingen.

De gemeente-/dienstcontroller adviseert het college over de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het middelenbeleid, de beleidsuitvoering en de bedrijfsvoering.

De griffier is er verantwoordelijk voor en draagt er zorg voor dat raadsleden over alle informatie kunnen beschikken die zij nodig hebben om hun functie goed te kunnen uitoefenen en een snelle en adequate besluitvorming mogelijk te maken. De griffier is voorts verantwoordelijk voor het tijdig informeren van college en gemeentesecretaris over de raadsbesluiten.

Actieve informatieplicht

In artikel 60 van de Gemeentewet is bepaald dat de raad kan regelen van welke beslissingen van het college aan de leden van de raad kennisgeving wordt gedaan. Daarbij kan de raad de gevallen bepalen waarin met terinzagelegging kan worden volstaan. Indien kennisgeving of terinzagelegging in strijd is met het openbaar belang kan het college hiervan afzien. Het college dient de besluitenlijst van collegevergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar te maken, met uitzondering van besluiten over aangelegenheden ten aanzien waarvan op grond van artikel 55 van de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang.

Artikel 169 van de Gemeentewet regelt dat de leden van het college, tezamen en ieder afzonderlijk, aan de raad verantwoording schuldig zijn over het door het college gevoerde bestuur en dat zij de raad alle inlichtingen verstrekken die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. In dit artikel is ook geregeld dat het college de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen moet verstrekken, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. Dit betreft de passieve informatieplicht van het college en heeft geen betrekking op de actieve informatieplicht (wordt hier niet verder uitgewerkt).

De actieve informatieplicht van het college, zoals die in 2002 is vastgelegd in de Gemeentewet, heeft nog weinig verandering gebracht in de wijze van informatieverstrekking aan de raad. In het rapport van de commissie Leemhuis, 'Aangelegd om in vrijheid samen te werken', wordt gesproken van het over de schutting gooien van een grote hoeveelheid informatie die niet specifiek is bedoeld voor de informatieverstrekking aan de raad. Dezelfde stukken die in de ambtelijke staf en het college zijn behandeld gaan naar de raad. In bijna de helft van de gemeenten blijken geen afspraken te zijn gemaakt over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de actieve informatieplicht. Ook uit het onderzoek voor deze handreiking blijkt dat raad en college nog zoekende zijn naar de juiste hoeveelheid en vorm van de informatieverstrekking aan de raad. Ook dit wordt beïnvloed door de bestuurscultuur in de gemeente. Bij een weinig constructieve samenwerking wil de raad veel weten en heeft de neiging op de stoel van het college te gaan zitten. Bij een constructieve samenwerking vraagt de raad alleen die informatie die nodig is voor de uitvoering van de eigen taken. Uiteraard zijn college en raad beide verantwoordelijk voor een constructieve bestuurscultuur. Het college kan dit bevorderen door de raad adequaat van relevante informatie te voorzien.

De raadsstukken dienen in samengevatte vorm aan te geven wat de overwegingen zijn om tot een besluit te komen. De raad moet namelijk op hoofdlijnen kunnen sturen. Uit de bestuurlijke samenvatting voor de raad zou moeten blijken:

hoe het proces van bestuurlijke besluitvorming eruit ziet en in welke fase dit verkeert;
hoe het voorstel past in het eerder door de raad vastgestelde beleidskader;
wat het college wil bereiken met het voorstel (doelstellingen en maatschappelijk effect);
welke concrete acties zullen worden ondernomen om de doelstellingen te bereiken;
welke middelen worden ingezet (ambtelijke capaciteit en geld);
de tijdsplanning voor het besluitvormingsproces en voor de realisatie van de voorgestelde activiteiten.

Daarmee wordt voor raadsleden duidelijker wat de status is van de stukken in het besluitvormingsproces, welke beleidseffecten worden beoogd, welke instrumenten en middelen worden ingezet en wanneer effecten en doelen volgens planning worden bereikt. Raadsstukken dienen beleidsrelevant te zijn. De raad kan zich dan beperken tot de hoofdlijnen van het beleid en op basis van de vastgestelde beleidsuitgangspunten de uitvoering van het beleid controleren.

Indien raadsvoorstellen kaderstellend van aard zijn (bijstelling beleidskader door middel van raadsnota's, kadernota gericht op de bestuurlijke planning & control e.d.) zou de ambtelijke ondersteuning erop gericht moeten zijn om in raadsvoorstellen ook alternatieve keuzes aan te geven. De ambtelijke organisatie en het college hebben een voorwaardenscheppende rol voor het goed informeren en doen functioneren van de raad. Belangrijk is dat raad en college duidelijke afspraken maken over de opzet en informatiewaarde van raadsstukken. Griffier en gemeentesecretaris hebben een cruciale rol bij het verbeteren van de kwaliteit van de informatie aan de raad. Het is van belang om de eisen en wensen die de raad stelt aan de informatieverstrekking te inventariseren en de wijze waarop daaraan tegemoet kan worden gekomen af te stemmen met het presidium of andere raadsvertegenwoordiging.

De stukkenstroom

De stukkenstroom tussen organisatie, college en raad zal meer specifiek gericht moeten zijn op de verschillende informatie- en beslisniveaus en de raad moeten ondersteunen bij kaderstelling en controle, maar ook in zijn volksvertegenwoordigende rol. Kwaliteit van informatie betekent meestal niet méér informatie. In feite corresponderen raad en college met elkaar. Om de kwaliteit van de stukkenstroom te kunnen waarborgen is aan te bevelen te kiezen voor het trechtermodel. Alle informatie uit de ambtelijke organisatie die wordt voorbereid voor het bestuurlijke besluitvormingsproces wordt aangeboden aan de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris toetst de aangeboden stukken op informatiewaarde en de status in het besluitvormingsproces en geleidt de stukken door naar het college. Na behandeling en/of besluitvorming door het college gaan de stukken terug naar de gemeentesecretaris. De correspondentie tussen raad en college loopt verder via gemeentesecretaris en griffier.

De besluitvorming in de raad wordt door de griffier vastgelegd en gemeld aan de gemeentesecretaris die zorgdraagt voor de informatiedoorgeleiding naar de betreffende ambtelijk manager, die direct verantwoordelijk is voor de uitvoering van de acties die voortvloeien uit het bestuurlijke besluit. Toezeggingen door de portefeuillehouder worden genoteerd door de griffier, om de raad in staat te stellen de nakoming daarvan te controleren. Het is raadzaam dat de portefeuillehouder (en de wellicht bij de vergadering aanwezige beleidsambtenaar) deze toezeggingen ook noteert om zo snel mogelijk acties te kunnen uitzetten.

Het raadsinformatiesysteem

Ten behoeve van een transparante vastlegging van het besluitvormingstraject is in veel gemeenten een (geautomatiseerd) raadsinformatiesysteem ingericht. Hierin worden in ieder geval de raadsagenda en raadsbesluiten vastgelegd. Het raadsinformatiesysteem ondersteunt de raadsleden pas echt als ook achterliggende documentatie elektronisch te raadplegen is en praktische informatie wordt verstrekt over de gemeentelijke organisatie. Het raadsinformatiesysteem krijgt dan behalve de functie van agenda/besluitenregister ook een functie als kennisbeheersysteem voor de raad.

De dynamische termijnkalender

Afhankelijk van het gemeentespecifieke proces van bestuurlijke planning & control en de afspraken over de in het besluitvormingsproces in te brengen kaderstellende beleidsnota's is gedurende het jaar een aantal momenten te onderkennen waarin de raad fundamenteel discussieert en beleidsbepalende besluiten neemt. Belangrijk is deze momenten in goed overleg vooraf vast te leggen en te bepalen wanneer de stukken daarvoor aan de raad zullen worden aangeboden. Een aantal gemeenten legt dit vast in een zogenaamde dynamische termijnkalender. Hierin wordt voor een periode van bijvoorbeeld de komende tien maanden vastgelegd welke stukken de ambtelijke organisatie voorbereidt voor besluitvorming in de raad. Daarbij kan worden gedacht aan belangrijke 75 beleidsnota's, de kadernota, programmabegroting, tussentijdse bestuurlijke rapportages, de jaarrekening, (nieuwe) verordeningen, het controleprotocol voor de afspraken met de accountant, het artikel 213a onderzoeksplan e.d.

Raadsleden worden vaak aangesproken op activiteiten die vanuit de ambtelijke organisatie in de gemeente worden ondernomen. Niets is vervelender voor raadsleden dan te worden verrast door opbrekingen in de stad, het stopzetten van een welzijnssubsidie, de komst van een evenement, de start van de verbouwing van het gemeentehuis, e.d. Hoewel dit geen onderwerpen zijn die over het algemeen bijdragen aan het sturen op hoofdlijnen, is het gewoon praktisch om raadsleden actief te informeren over activiteiten van de ambtelijke organisatie die zichtbaar zijn voor de burger en vragen kunnen opleveren.

Bestuurlijke planning en control

Het voeren van beleid door middel van het vertalen in kaders is één van de belangrijkste kerntaken van de raad. Het bekijken of de uitvoering daarvan op schema ligt, volgt daarna. Planning en control zijn daarbij behulpzaam. In feite is de planning & controlcyclus ondergeschikt aan het behalen van beleidsdoelen. Het komt wel eens voor dat daartussen de nodige spanning ontstaat. 'Dit beleid kan nu niet worden uitgevoerd, want het past niet in de planning' is zo'n voorbeeld.

De ambtenaar zal enerzijds de beleidsdoelen tijdig willen realiseren en anderzijds willen voldoen aan de planning & controlcyclus. Reden om in dit hoofdstuk dieper in te gaan op de bestuurlijke planning en control.

De opzet van de bestuurlijke planning en control is wettelijk verankerd in de Gemeentewet (artikelen 189-211) en het door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vastgelegde Besluit Begroting Verantwoording

Provincies en Gemeenten (BBV). De basis wordt gevormd door de programmabegroting, waarmee de raad de beleidsprioriteiten en doelstellingen bepaalt en autorisatie verleent voor de hiervoor in te zetten middelen. Over de beleidsrealisatie en aanwending van middelen wordt tussentijds gerapporteerd en aan het eind van het jaar verantwoording afgelegd met het jaarverslag en de jaarrekening. In deze bestuurlijke en ambtelijke jaarcyclus zijn de verschillende autorisatie- en sturingsniveaus als volgt samen te vatten:

de programmabegroting is het autorisatieniveau van de raad;
de productenraming is het autorisatieniveau van het college;

het dienst-/sector-/afdelingsplannen vormen het autorisatieniveau van het management.

De sturingsniveaus volgen de autorisatieniveaus en zijn als volgt vastgelegd:

de raad stuurt op programma's;
het college stuurt op de productgroepen;
de dienst-/sectorhoofden sturen op de producten;
de afdelingshoofden sturen op de activiteiten.

De jaarcyclus bestaat op raadsniveau uit de volgende instrumenten:

de kadernota;
de programmabegroting;
de voor- en najaarsnota;
het jaarverslag en de jaarrekening.

De basis voor de kadernota en de meerjarenbegroting wordt gevormd door het raads- en collegeprogramma. In de planningsdocumenten zoals de kadernota en de programmabegroting zijn met name de beleidsplannen en –doelstellingen opgenomen. Met de control- ofwel verantwoordingsdocumenten, zoals de voor- en najaarsnota en de programmarekening en -verslag, wordt tussentijds en na afloop van het jaar verantwoording afgelegd over de realisatie van de beleidsplannen en -doelstellingen.

Kadernota

In de kadernota worden de hoofdpunten van het beleid en de financiële kaders voor het komende jaar aangegeven. De nota gaat over de inzet van de beschikbare middelen op hoofdlijnen. De behandeling van de kadernota is bij uitstek een gelegenheid om de uitgangspunten vast te stellen. De raad bepaalt bij deze gelegenheid de prioriteiten voor het komende jaar. Prioriteiten stellen heeft daarbij niet alleen betrekking op het verdelen van financiële ruimte, maar ook op het herschikken van bestaande middelen.

Programmabegroting

De programmabegroting is volgens het BBV onderverdeeld in een financiële en een beleidsmatige begroting. Het beleidsmatige karakter van de begroting komt tot uitdrukking in de drie zogenaamde W-vragen:

Wat willen we bereiken?
Wat gaan we daarvoor doen?
Wat mag het kosten?

Deze drie vragen dienen per programma te worden beantwoord. Door de koppeling van beleid en financiën wordt de kaderstellende functie versterkt.

De duale begroting kent een zevental verplichte paragrafen:

lokale heffingen;
weerstandsvermogen;
onderhoud kapitaalgoederen;
financiering;
bedrijfsvoering;
verbonden partijen;
grondbeleid.

De verplichte paragrafen geven de raad een beleidsmatig inzicht in beheersmatige zaken. Hierdoor krijgt de raad een beter inzicht in de risico's en de financiële positie van de gemeente. Gemeenten dienen voor iedere paragraaf hun eigen beleid vast te stellen.

De begroting maakt een belangrijk deel uit van de planning & controlcyclus. In deze opvatting is de begroting een jaarschijf van meerjarige beleidsprogramma's waar een visie en missie aan vooraf gaan. Per programma wordt aangegeven wat het meerjarige doel is en wat met name komend jaar gedaan moet worden om het betreffende doel te bereiken.

Voor- en najaarsnota c.q. tussentijdse bestuursrapportage

Na vaststelling van de planningsdocumenten kadernota en begroting dient de raad in haar controlerende rol vast te kunnen stellen in hoeverre de geformuleerde activiteiten – die bijdragen aan de realisatie van de beoogde effecten – op het gewenste schema liggen en zonodig bijsturing vragen. In de planning & controlcyclus kan zowel een voor- als najaarsnota (verantwoordingsperioden van vier maanden) worden opgenomen. De voorjaarsnota geeft de stand van zaken aan per eind april, de najaarsnota verschijnt naar de situatie per eind augustus. Ook zijn er gemeenten die met kwartaalrapportages werken. In aansluiting op de programmabegroting zal de voor- en najaarsnota een hoofdindeling naar programma's (en paragrafen) kennen. In aansluiting op de drie W-vragen wordt per programma aangegeven:

in hoeverre de beoogde effecten zijn of naar verwachting worden bereikt;
in hoeverre de voortgang van de afgesproken activiteiten op schema ligt;
hoeveel baten en lasten hiermee tot nu toe zijn gemoeid.

Net als bij de programmabegroting is het van belang een koppeling te maken tussen de beleidsdoelen, de activiteiten die bijdragen aan de realisatie van de beleidsdoelen en de ten behoeve daarvan ingezette middelen. Gezien de kaderstellende rol van de raad en het sturen op hoofdlijnen zijn de voor- en najaarsnota ingericht naar de programma's. Het ligt voor de hand de raad vooral te informeren over de afwijkingen ten opzichte van de planning, zowel in negatieve (tegenvallers) als positieve (meevallers) zin. Activiteiten die conform planning en binnen budget worden uitgevoerd, behoeven niet in de voor- en najaarsnota te worden benoemd. Een uitzondering hierop kan een politiek relevante issue zijn, waarover bij de behandeling van de begroting of in nader overleg tussen raad en college is afgesproken tussentijds te rapporteren over de voortgang. Overigens mag de raad in haar controlerende rol het college altijd om aanvullende informatie vragen.

Jaarverslag en jaarrekening

Het jaarverslag (programmaverslag) en de jaarrekening (programmarekening) vormen de sluitstukken van de planning & controlcyclus in enig jaar. In de jaarstukken dient te worden aangegeven:

wat de plannen waren;
in hoeverre deze zijn uitgevoerd;
welke problemen hierbij zijn opgetreden;
welke successen zijn geboekt.

In deze opzet sluiten de jaarstukken goed aan op de begroting en de tussentijdse informatievoorziening en wordt antwoord gegeven op de realisatie van de plannen en de daarbij ingezette dan wel gegenereerde middelen. Concreet dient in de jaarstukken antwoord te worden gegeven op de volgende vragen:

Hebben we bereikt wat we wilden bereiken?
Hebben we gedaan wat we zouden gaan doen?
Heeft het gekost wat het zou gaan kosten?

Vanzelfsprekend dienen deze vragen per programma te worden beantwoord. Voor de inhoud van de jaarstukken zijn regels opgenomen in het BBV. De jaarstukken bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. Volgens het BBV bestaat het jaarverslag minimaal uit de programmaverantwoording en de paragrafen.

De programmaverantwoording bestaat ten minste uit de verantwoording van de realisatie van de programma's en het overzicht van de dekkingsmiddelen. Daarnaast wordt inzicht gegeven in de besteding van het geraamde bedrag

'onvoorzien'. Ten aanzien van de paragrafen volgt de jaarrekening de begroting en wordt per paragraaf verantwoording afgelegd over het gevolgde beleid. De jaarrekening bestaat uit een balans en rekening van baten en lasten met een toelichting op beide stukken. Uit de jaarrekening moet duidelijk blijken welke grondslagen voor waardering en resultaatbepaling zijn gehanteerd en moet een duidelijke toelichting worden gegeven op belangrijke begrotingsafwijkingen, zodat de raad kan beoordelen of deze afwijkingen passen binnen het vastgestelde beleid en rechtmatig zijn.

De informatievoorziening ten behoeve van de bestuurlijke planning en control in het duale stelsel is gericht op het inzichtelijk maken van de drie W-vragen. Hoewel gemeenten duidelijk voortgang boeken zullen met name de eerste twee vragen meer SMART moeten worden ingevuld om de raad in staat te stellen meer concreet de kaderstellende en controlerende functie inhoud te geven en het college de vereiste sturings- en verantwoordingsinformatie te verstrekken.

De ambtelijke ondersteuning van het college en de raad zal erop gericht moeten zijn om de ontwikkeling van een SMART sturings- en beheersingsinstrumentarium mogelijk te maken. Daarmee kunnen raad en college in staat worden gesteld om publiekelijk rekenschap af te leggen over de wijze waarop het duaal lokaal bestuur wordt gevoerd. Aangezien het college politieke transparantie niet altijd nastreeft loopt de ambtenaar aan tegen het dilemma dat een goede transparante verslaglegging niet altijd op prijs wordt gesteld.

Ambtelijke ondersteuning en informatievoorziening

Raadsleden hebben een mondeling en schriftelijk vragenrecht. De actieve rol van raadsleden verschilt per gemeente. Uit onderzoek blijkt dat raadsleden tevreden zijn over de toepassing van het vragenrecht. In de ambtelijke organisatie worden de raadsvragen in het algemeen niet als belastend ervaren. In de meeste gemeenten is de informatieverstrekking aan de raad gericht op een zo groot mogelijke transparantie. Veel gemeenten kiezen ervoor om de naam van de behandelend beleidsambtenaar met telefoonnummer en e-mailadres te vermelden op de raadsstukken. Technische informatievragen kunnen daarmee rechtstreeks aan de betreffende ambtenaar worden gesteld. Politiek inhoudelijke vragen dienen schriftelijk aan het college te worden gesteld en worden zonodig door de beleidsambtenaar via de gemeentesecretaris doorverwezen naar het college.

Overigens worden veel vragen ook wel afgevangen door de griffie(r) en bereiken deze nooit de ambtelijke organisatie.

De meeste raadsvragen (en de behoefte aan ambtelijke ondersteuning) zijn gericht op de informatieverstrekking over bestaand en in voorbereiding zijnd nieuw beleid. Deze behoefte aan ondersteuning en informatievragen worden in de meeste gevallen door de griffier en soms via de gemeentesecretaris naar de betreffende beleidsambtenaren geleid. Ten behoeve van kaderstellende nota's of de totstandkoming van de jaarlijkse kadernota vindt in veel gemeenten ambtelijke ondersteuning aan raadsleden plaats door informatie te verstrekken over consequenties van beleidsuitgangspunten, soms ingegeven door nieuwe wet- en regelgeving, soms door gemeentespecifieke beleidsvarianten. Om deze ambtelijke ondersteuning vorm te geven worden ook wel werkgroepen ingericht waarin raadsleden en ambtenaren, al of niet met de portefeuillehouder, voorbereidende werkzaamheden verrichten, gericht op de totstandkoming van een beleids- of kadernota.

Indien het college niet actief is betrokken in dit voorbereidingsproces, is van belang dat de betreffende ambtenaren over hun rol en verantwoordelijkheden duidelijke afspraken maken. De ambtenaar heeft alleen een informatieve rol en geen verantwoordelijkheid voor de aan te leveren stukken. College en raad hebben in samenspraak met gemeentesecretaris en griffier in dit proces een eigen verantwoordelijkheid over werkwijze en communicatie.

Vertrouwelijk karakter van informatie

Indien informatie op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1991, 703), vertrouwelijk moet blijven en in beslotenheid moet worden besproken zal aan de raad geheimhouding worden opgelegd door het college, de burgemeester, een commissie of bij besluit van de raad zelf. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen, totdat de raad haar opheft (artikel 25 van de Gemeentewet). De verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering wordt bekrachtigd. Bij een door het college, de burgemeester of een commissie opgelegde geheimhouding wordt deze in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad de opgelegde geheimhouding opheft. Geheimhouding blijft derhalve bestaan totdat ze wordt opgeheven.

Wanneer de geheimhouding dus niet wordt opgeheven en tot in lengte van dagen op de stukken blijft rusten, mogen betrokkenen niet over de inhoud naar buiten treden. Dat geldt ook voor betrokkenen die niet meer in functie zijn, zoals voormalig ambtenaren, raadsleden en wethouders. De raad kan beslissingen over de bekrachtiging van geheimhouding op het opheffen hiervan overigens alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht.

Informatie verstrekt aan raadsleden, zonder dat bijzondere procedures zijn gevolgd inzake het besloten karakter van informatie zoals vastgelegd in artikel 25 van de Gemeentewet, is altijd openbaar. Indien een ambtenaar twijfelt over de wenselijkheid van openbaarheid van informatie of het politiek inhoudelijke karakter van informatievragen is van belang altijd in overleg te treden met de gemeentesecretaris alvorens informatie te verstrekken.

Opleiding en kennisontwikkeling

De ambtelijke organisatie ontwikkelt zich steeds meer tot een cliënt- en servicegericht dienstverlenend bedrijf. In het ambtelijk denken en handelen vormen zakelijkheid en prestatiegerichtheid tegenwoordig belangrijke speerpunten. Het college ontwikkelt zich meer tot een raad van bestuur van de gemeente en de raad versterkt haar toezichthoudende en volksvertegenwoordigende rol. De omgeving van de ambtenaar is veranderd. Hoe wordt de ambtenaar bij deze veranderingen ondersteund?

Nieuwe politieke verhoudingen en instrumenten: een uitdaging

Zoals eerder is uiteengezet vragen de nieuwe politieke verhoudingen een andere wijze van communicatie van de ambtenaar naar college en raad. Zowel mondeling als schriftelijk wordt een andere wijze van communiceren van de ambtenaar met de raad verlangd. Raadsstukken zijn niet alleen een oplegnotitie op een collegestuk, maar worden zodanig geschreven dat zij raadsleden daadwerkelijk ondersteunen bij de besluitvorming. Daarbij wordt inzicht gegeven in het proces van besluitvorming en de rol van raad respectievelijk college daarin, de relatie met eerder gestelde beleidskaders, de organisatorische en financiële consequenties op hoofdlijnen. Raadstukken ondersteunen de raad in het sturen op hoofdlijnen en het beoordelen of de realisatie van beleidsdoelstellingen op schema ligt.

De raad vraagt om ambtelijke ondersteuning bij het stellen van kaders en de voorbereiding van de besluitvorming daarover, en de uitoefening van haar controlerende rol. Bij raadsleden bestaat behoefte aan technische informatie die ambtenaren kunnen verstrekken. Informatie die zowel proactief als reagerend op vragen kan worden verstrekt. Politiek inhoudelijke vragen behoren te worden doorverwezen naar het college. Ambtenaren ondersteunen het politieke proces en zorgen voor de vereiste ondersteuning van raad en college, maar zijn onafhankelijk en zijn in hun handelen niet politiek gekleurd. Het functioneren in dit politieke bedrijf vormt een extra uitdaging. De ambtenaar en zeker de beleidsambtenaar is dan ook geen gewone werknemer. Behalve een gedegen vakinhoudelijke kennis dient de ambtenaar over politiek gevoel te beschikken, zodat goed kan worden ingespeeld op de eisen die het werken in een politiekbestuurlijke omgeving vraagt van deze bijzondere werknemer.

Veel beleidsambtenaren hebben tegenwoordig vooral een vakinhoudelijke opleiding als achtergrond en minder dan voorheen een bestuurskundige opleiding genoten. Om toch voldoende uitgerust te zijn om in dit duale politieke bedrijf te kunnen functioneren, is vanuit de gemeente extra aandacht nodig voor opleiding en voorlichting. Daarbij kan gedacht worden aan 'in house' cursussen, workshops binnen de gemeente of gezamenlijk met vakgenoten uit andere gemeenten, cursussen bij opleidingsinstituten en een goede voorlichting en instructie vanuit de gemeente.

Uit ervaringen uit de praktijk blijkt dat de behoefte bestaat om nieuwe ambtenaren bij binnenkomst een voorlichtingspakket te verstrekken en een introductiecursus te bieden, waarin uiteen wordt gezet hoe de gemeentepolitiek werkt, de opzet en toepassing van duale instrumenten gericht op kaderstelling, controle en rekenschap afleggen aan burgers en maatschappelijke organisaties. In het bijzonder zal de rol van de ambtenaar ten opzichte van college en raad aan de orde moeten komen.

De vereiste vaardigheden in het politieke bedrijf kunnen herkenbaar worden gemaakt door cursussen en workshops maar zullen vooral door het ervaren in de praktijk verder moeten worden ontwikkeld. Een hulpmiddel daarbij kan zijn om binnen de gemeente periodiek praktijkervaringen uit te wisselen. Daarbij kunnen onderwerpen als de informatieplicht, gedragscodes en integriteit, de loyaliteit van de ambtenaar, het omgaan met een politieke crisis e.d. aan de orde komen. Het uitwisselen van ervaringen en spreken over de toepassing van richtlijnen bevordert een eenduidige ontwikkeling en toepassing van normen en waarden binnen de gemeenten. Belangrijk is dat normen en waarden ook worden vastgelegd in gedragscodes en ethische grondslagen voor het ambtelijk handelen bevatten. De ambtenaar is uiteindelijk een bijzondere werknemer die de overheid vertegenwoordigt, betrouwbaar moet zijn, publiek geld besteedt en van onbesproken gedrag moet kunnen getuigen.

De rol van de griffier en de gemeentesecretaris

De extra aandacht die het werken in een politiek bestuurlijke omgeving vraagt van de ambtenaar (kennisontwikkeling en opleiding in de ambtelijke organisatie) stelt ook aanvullende eisen aan de griffier en de gemeentesecretaris. Beide functionarissen hebben een scharnierfunctie vanuit de ambtelijke organisatie naar raad en college. Juist in de gewijzigde duale verhoudingen kunnen zij een cruciale rol vervullen bij de voorlichting over de nieuwe duale verhoudingen in de gemeente en de rol daarbij van de gemeentesecretaris en de griffier. De functie van griffier en taken van de griffie zijn voor veel ambtenaren niet altijd duidelijk. De scheiding van taken bij de ambtelijke ondersteuning van de raad door de griffie dan wel de beleidsambtenaren is zo'n nader toe te lichten onderwerp.

Raad en college hebben ieder vanuit hun eigen (politieke) rol een gezamenlijke verantwoordelijkheid om een rechtmatig, doeltreffend en doelmatig gemeentelijk beleid mogelijk te maken en de voorwaarden te scheppen voor een doeltreffende en doelmatige bedrijfsvoering. Dualisme betekent politieke transparantie naar de burger, maar niet een politiek bedrijf waarin raad en college elkaar tegenwerken. In hun voorlichtende rol zouden griffier en gemeentesecretaris gezamenlijk kunnen optreden en daarmee met respect voor de eigen rol van raad en college, respectievelijk griffier en gemeentesecretaris, het belang van een goede samenwerking kunnen benadrukken.

Externe opleidingsmogelijkheden

In het kader van de kennisontwikkeling en opleiding van ambtenaren in het duale politieke bedrijf bestaan diverse externe cursusmogelijkheden. Zonder volledigheid na te streven hebben wij hierna enkele mogelijkheden van cursussen opgenomen: