Bijlage 5 Werkwijze bij het veldwerk

1 Opzet van het veldwerk

Om tot de tekst van deze handreiking te komen, is veldwerk verricht met drie onderdelen:
1 een webenquête onder griffiers en gemeentesecretarissen;
2 interviews met beleidsambtenaren, gemeentesecretarissen en griffiers in zestien gemeenten;
3 workshops met beleidsambtenaren, griffiers en gemeentesecretarissen.

Webenquête

In januari 2005 is aan de griffiers en de gemeentesecretarissen van alle Nederlandse gemeenten een e-mail gestuurd met het verzoek om mee te werken aan een enquête over de positie van ambtenaren in het duale bestel. In totaal zijn 386 vragenlijsten retour ontvangen. Bij zes van deze vragenlijsten is de naam van de gemeente onbekend. In 75 gemeenten is de vragenlijst door zowel de griffier als de gemeentesecretaris ingevuld. Van de overige 230 gemeenten heeft alleen de gemeentesecretaris of de griffier de vragenlijst retour gezonden. De respons op basis van het aantal gemeenten bedraagt 67%.

De enquête was bedoeld om in vogelvlucht zicht te krijgen op de ervaringen in gemeenten met de positie van ambtenaren en eventuele problemen. Daarnaast zijn vragen gesteld over maatregelen met betrekking tot de relatie raad – ambtelijke organisatie. Verderop geven we een overzicht van de uitkomsten.

Interviews

Vervolgens zijn zestien gemeenten geselecteerd, verdeeld over landsdelen, grootteklassen en enkele bijzondere kenmerken (zoals bijzondere situaties met betrekking tot de positie van ambtenaren (blijkend uit de enquête), proces van herindeling, en dergelijke). In deze zestien gemeenten zijn interviews gehouden met gemeentesecretarissen, griffiers, beleidsambtenaren, dienst- en afdelingshoofden en een enkel raadslid. In totaal is met circa 45 personen gesproken over de positie van ambtenaren in het duale bestel, problemen en oplossingen.

De interviews zijn in de periode januari tot maart 2005 gehouden in de gemeenten Aalsmeer, Amsterdam Oud-Zuid, Bernheze, Den Haag, Ede, Enschede, Haarlem, Helmond, Leeuwarderadeel, Purmerend, Roermond, Tilburg, Weesp, Westland, Zaanstad en Zeist.

Workshops

De bevindingen uit de enquête en de interviews zijn besproken in vier workshops in Amsterdam, Eindhoven, Apeldoorn en Den Haag. De deelname varieerde van twaalf tot twintig personen, steeds uit verschillende gemeenten.

Aan de eerste drie workshops namen vooral griffiers en gemeentesecretarissen deel, aan de vierde uitsluitend beleidsambtenaren.

2 Uitkomsten enquête

Positie ambtenaren

84 respondenten (22%) geven aan dat zich in hun gemeente sinds de invoering van het duale stelsel situaties hebben voorgedaan (of zich nog voordoen) waarin de positie van één of meer ambtenaren in het gedrang is gekomen en/of in belangrijke mate is beïnvloed. Daarbij komen vooral situaties voor waarbij de ambtenaar in een loyaliteitsconflict komt. Daarnaast komen er problemen voor op het gebied van onduidelijke aansturing, onduidelijke taak(verdeling) en organisatorische problemen. Voorbeelden van de meest opvallende en meest genoemde problemen zijn hieronder weergegeven.

Loyaliteitsprobleem

Een fractie heeft een beroep gedaan op ambtelijke ondersteuning bij het vormgeven van een initiatiefvoorstel. Het initiatiefvoorstel was een alternatief voor een collegevoorstel dat de ambtenaar zelf had geschreven. De ambtenaar moest dus twee verhalen schrijven. Uiteindelijk heeft de fractie zelfstandig het werk uitgevoerd. Bij een initiatief van de raad was ambtelijke inzet nodig, terwijl dezelfde ambtenaar ook voor het college werkt. De belangen van de raad en het college waren in dit geval niet hetzelfde.

De griffier heeft een dubbele pet op. Hij is enerzijds sectorhoofd middelen en anderzijds voor een aantal uren per week griffier. Een motie van de raad tot het verrichten van een bepaald onderzoek werd door het college om politieke redenen naast zich neergelegd. De raad vorderde op grond van de verordening ambtelijke ondersteuning buiten het college om de inzet van de ambtelijke organisatie om alsnog het onderzoek te verrichten.

Ambtenaren lijden soms onder een loyaliteitsconflict ten opzichte van hun portefeuillehouder bij de ondersteuning van de controlerende raad. Een portefeuillehouder ligt in de raad en commissies regelmatig onder vuur. De ambtenaren 'kiezen partij' voor de portefeuillehouder en willen de raadscommissie- en raadsleden liever niet meer informeren of bijstaan.

Onduidelijkheid aansturing

Het is niet duidelijk wie als opdrachtgever voor ambtenaren fungeert. Ambtenaren weten niet wie ze moeten volgen: raad of het college. De wethouder vindt het onvoorstelbaar dat een raadslid vragen stelt en beantwoord krijgt, zonder dat de wethouder van te voren de antwoorden kan goedkeuren.

Administratieve ondersteuning van de griffier is ambtelijk georganiseerd. Daardoor staat deze persoon onder functionele aansturing van de griffie, maar hiërarchisch onder een sectorhoofd.

Als een vraag van een raadslid aan een ambtenaar veel tijd gaat kosten, wordt er overlegd tussen gemeentesecretaris en griffier. In een concreet geval kwam een raadslid er achter dat beleid niet goed was uitgevoerd. Het raadslid kwam toen te dicht bij het functioneren van de ambtenaar.

Het college vreest voor te veel directe relaties tussen ambtenaren en raadsleden en houdt daarom strikt vast aan het uitgangspunt dat alle contacten over (gevoelige) onderwerpen via het college, de portefeuillehouder of de gemeentesecretaris moeten verlopen. Het is soms onduidelijk waar de verantwoordelijkheden liggen en hoe de procedures verlopen.

Onduidelijkheid taken(verdeling)

Onduidelijkheid over de taak van de griffie in relatie tot organisatie. Raadsleden hebben de neiging zaken te doen met ambtenaren buiten het college om waar het gaat om de kaderstellende taak van de raad. Het college heeft ook bij kaderstellende taken nog een voorbereidende rol. Kritiek wegens onvoldoende duaal gehalte van een deel van de ambtelijke top. De taak van de gemeentesecretaris werd beperkt tot ondersteuner van het college. De griffier heeft veel taken van de gemeentesecretaris overgenomen.

Organisatorische problemen

Er wordt te veel van de beschikbare tijd van de griffier gevraagd. Ambtenaren ervaren de afstand tot de raad als steeds groter en moeilijker overbrugbaar. Er is een veel grotere werkdruk gekomen door complexere besluitvorming.

De gehanteerde procedures stammen uit het monistisch systeem en zijn daarom ongeschikt.

Voorkomen onduidelijkheden positie ambtenaren

242 respondenten (63%) geven aan dat er in hun gemeente organisatorische en/of personele maatregelen zijn getroffen, gericht op het voorkomen van onduidelijkheden en problemen met betrekking tot de positie van ambtenaren in het duale stelsel. De meest voorkomende maatregel die genoemd is (door bijna de helft van de respondenten) is dat er duidelijke afspraken zijn opgenomen in een 'verordening ambtelijke bijstand'. Hierin is bijvoorbeeld opgenomen dat raadsleden een beroep kunnen doen op ambtelijke bijstand via de griffier en de gemeentesecretaris, waardoor de positie van de individuele ambtenaar wordt afgedekt. Ook is door de respondenten vaak genoemd dat er duidelijke afspraken worden gemaakt en overleg plaatsvindt tussen de gemeentesecretaris en de griffier.

Verder genoemde maatregelen zijn:

Er is een driehoeksoverleg ingesteld met de burgemeester, de gemeentesecretaris en de griffier. Ambtenaren werken via de programmasturing. Dit houdt in dat ambtenaren alleen adviseren aan het college. De griffier kan informatie inwinnen, maar heeft geen invloed op het proces voor het collegebesluit. Alleen eenvoudige informatieve zaken kunnen rechtstreeks vanuit de griffie naar de afdelingen. In andere gevallen is de afdelingsmanager of in het uiterste geval de gemeentesecretaris het aanspreekpunt voor de griffie. Ondersteuning van raadsleden is ook mogelijk, maar pas na toestemming van de gemeentesecretaris. Raadsleden kunnen ambtenaren van de organisatie benaderen. Bij mogelijke conflicten bemiddelen griffier en gemeentesecretaris. Van elke vraag van een raadslid die de griffier doorleidt naar ambtenaren wordt door de griffier een afschrift gestuurd (per mail) naar de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris informeert het college hierover, zodat collegeleden desgewenst in actie kunnen komen.

Vragen van raadsleden komen via de griffier bij de Algemeen Directeur en deze zet ze uit binnen de organisatie. Anderzijds worden de stukken richting college voorbereid. Er is een duidelijke scheiding tussen bestuur en raad. Er zijn geen expliciete regels opgesteld, maar wel wordt terughoudendheid gevraagd ten aanzien van het vermelden en aanspreken van ambtenaren in het openbare debat.

Problemen/vragen worden in het managementteam besproken. Ook zijn er korte lijnen met de griffier en de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris heeft een notitie opgesteld over de positie van de ambtenaren. Aanstelling van een commissiegriffier om ambtenaren uit de bestaande organisatie niet in een dubbelrol te laten komen als adviseur van het college en de commissiegriffier.

Er is een gedragscode opgesteld.

Het secretariaat van de griffie is losgekoppeld van het secretariaat van het college.

Er zijn duidelijke afspraken gemaakt met de griffie en de bestuurlijke processen zijn beschreven.

Er worden trainingen 'duale stukken schrijven' gegeven.

Er zijn (proces)afspraken gemaakt over de manier waarop ambtenaren worden ingezet voor de raad.

Er is geregeld hoe raadsleden informatie kunnen inwinnen bij ambtenaren.

De griffier functioneert als tussenschakel.

Er is een afspraak gemaakt dat bij grote tijdsinspanning en bij spanningen de lijn griffier – gemeentesecretaris – ambtenaar wordt gevolgd.

Er worden voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd.

Informatie aan raadsleden vanuit het ambtelijk apparaat

237 respondenten (61%) geven aan dat zij vinden dat vanuit het ambtelijk apparaat in het algemeen voldoende informatie aan raadsleden wordt verstrekt ten behoeve van de kaderstellende taken. De overige respondenten geven aan dat deze informatie onvoldoende wordt verstrekt. Door veel respondenten wordt dit verklaard doordat de ambtelijke organisatie nog te sterk monistisch gericht is, het ambtenarenapparaat nog onvoldoende is toegesneden op deze taak en dat de raad zelf nog zoekende is wat de kaderstellende rol precies inhoudt.

De redenen die aangedragen worden zijn drieledig:

1 De oorzaak wordt bij de raadsleden gelegd.
De weg van de raadsleden naar het ambtelijk apparaat wordt weinig bewandeld.
De griffie is vaak een tussenstation. Daarbij komt dat, zoals reeds genoemd, de raad zelf nog zoekende is naar een goede uitvoering van de kaderstellende rol en bepaalde zaken soms liever zelf uitzoekt. Dit kan tot gevolg hebben dat de vraagstelling vanuit de raad te weinig concreet is om adequate informatie te kunnen leveren en in sommige gevallen wordt er zelfs nauwelijks om informatie gevraagd.

2 De oorzaak wordt bij het ambtelijk apparaat gelegd.
Ambtenaren moeten volgens de respondenten nog leren om in een vroeg stadium de juiste informatie bij de raadsleden neer te leggen. Soms worden raadsleden te veel geïnformeerd, waardoor zij makkelijk afdwalen naar detailniveau (en daardoor te weinig met hun kaderstellende taak bezig zijn). In andere gevallen komt de informatie in een te laat stadium, is de informatie onvolledig of richten ambtenaren zich te veel op het college. Ambtenaren zijn over het algemeen niet toegerust om de nieuwe rol op zich te nemen en op een proactieve manier in te spelen op de kaderstellende rol van de raad. De nieuwe rol vergt een ander type ambtenaar.

3 De oorzaak wordt bij het college gelegd.
Het college wil niet dat ambtenaren informatie verstrekken aan de raad, aangezien ambtenaren voor het college werken. De informatie die aan de raad wordt verschaft, loopt in sommige gemeenten via het college. Het college heeft in sommige gevallen een remmende werking op de informatieverstrekking.

Ook biedt het college soms nog te weinig handvatten voor een kaderstellende aanpak. Het initiatief daarvoor wordt te veel gelegd bij de raad, terwijl het college een voorbereidende rol heeft. Verder ontbreekt er soms goede aansturing vanuit het college, waardoor ambtenaren niet goed weten wat er van hen wordt verwacht.

Geautomatiseerd informatiesysteem

Ruim tweevijfde van de gemeenten geeft aan dat zij beschikken over een bij het dualisme passend geautomatiseerd informatiesysteem. Veel gemeenten geven aan nog bezig te zijn met de ontwikkeling van een raadsinformatiesysteem of een bestuursinformatiesysteem. Ook werkt een aantal gemeenten aan de verbetering van het bestaande systeem. Daarnaast wordt er door sommige gemeenten gebruik gemaakt van andere systemen zoals het Docmansysteem, VPR (Voortschrijdende Planning Raad), Bestuursinformatie online, Raadsinformatie online of het Publieks- en Raadsinformatiesysteem online.

Traject naar volledige implementatie van het duale bestel

In tabel 1 staat een aantal stellingen waarvan aan de respondenten werd gevraagd in hoeverre zij het daarmee eens zijn.

Tabel 1 Positie van gemeenten in het traject naar volledige implementatie duale bestel

Daaruit blijkt dat veel van de responderende griffiers of gemeentesecretarissen vinden dat er duidelijke afspraken zijn gemaakt over de ondersteuning van de raad door de raadsgriffie en de ambtelijke organisatie. Veel minder respondenten vinden dat de ambtenaar die functioneert in het huidige bestel beschikt over voldoende basiskennis en opleiding en dat de rolverdeling tussen ambtenaren, college en raad duidelijk is inzake de gevraagde inbreng/ondersteuning bij nieuwe kaderstellende en controlerende instrumenten van de raad.