Modelverordeningen met toelichting
Het belastinggeld van de burger moet doeltreffend en doelmatig besteed worden. Een lokale rekenkamer kan hierbij een belangrijke rol spelen.
Deze handreiking is bedoeld om gemeenteraadsleden te informeren en te ondersteunen bij de keuze voor een rekenkamer of rekenkamercommissie en bij de inrichting en uitvoering van de rekenkamer(commissie).
In de bijlagen vindt u modelverordeningen met toelichting voor de rekenkamer en de rekenkamercommissie.
Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, 2002
Online
Wilt u de handreiking online bekijken, klik dan op één van de hoofdstuktitels (blauwe middenbalk rechts).
Download
Via onderstaande link kunt u de handreiking ook downloaden en desgewenst printen. In de pdf is een aparte inhoudsopgave opgenomen, waarmee u gemakkelijk door het document kunt navigeren.
De burger
De burger verwacht waar voor zijn belastinggeld. Dat betekent dat de overheid de gelden doeltreffend en doelmatig moet besteden. De burger wil ook een overheid die betrouwbaar is. Hij verwacht daarom dat deze de gelden rechtmatig besteedt. Een lokale rekenkamer(functie) die door de Gemeentewet verplicht wordt gesteld, kan een belangrijke rol spelen in het doeltreffend, doelmatig en rechtmatig besteden van gemeentelijke middelen.
De rekenkamer en de rekenkamerfunctie
De inrichting van de lokale rekenkamer zoals die in de Gemeentewet is neergelegd, is mede gebaseerd op de inrichting van de Algemene Rekenkamer bij het Rijk. De lokale rekenkamer als organisatie met een aantal taken en bevoegdheden zal zodoende voor de meeste raadsleden herkenbaar zijn. De Gemeentewet biedt de ruimte aan gemeenten om niet voor een rekenkamer te kiezen, maar voor een zogenoemde rekenkamerfunctie. Een gemeente die daarvoor kiest, heeft veel vrijheid bij de inrichting van de functie. De Gemeentewet schrijft daarbij wel voor dat de rekenkamerfunctie dezelfde taken moet vervullen als een rekenkamer. In deze handreiking wordt ervan uitgegaan dat de rekenkamerfunctie ingevuld wordt als een rekenkamercommissie met leden uit de raad en externe leden (ex artikel 84 van de Gemeentewet). De reden hiervoor is dat deze invulling organisatorisch gezien de meest logische is. In de handreiking zal daarom bij de uitwerking van de rekenkamerfunctie veelal niet meer gesproken worden van een rekenkamerfunctie maar van een rekenkamercommissie.
Een rekenkamer of een rekenkamercommissie?
De raad moet een keuze maken tussen een rekenkamer en een rekenkamercommissie. De belangrijkste overweging daarbij is of de raad kiest voor onafhankelijkheid van de rekenkamer ten opzichte van de raad, of opteert voor een grotere betrokkenheid van de raad met de taken die voorgeschreven zijn voor een rekenkamercommissie (al dan niet met externe leden).
De bestuurscultuur
Ongeacht of gekozen wordt voor een rekenkamer of rekenkamercommissie, de bestuurscultuur zal andere accenten (moeten) krijgen. De raad en het college van burgemeester en wethouders moeten bereid zijn kritisch naar zichzelf te kijken, de resultaten van het bestuur te onderzoeken en te evalueren en het beleid en/of de uitvoering bij te stellen waar dat nodig is. Daarbij hoort openheid naar buiten toe, bereidheid te laten zien wat men doet en een houding om van de aanbevelingen en reacties daarop te willen leren. De rekenkamer(commissie) is in dat verband ook te zien als een middel voor het geven van rekenschap – en dwingt daartoe eveneens – van de gemeente aan de burger. Controle, ook die van de rekenkamer(commissie) is met andere woorden pas effectief wanneer de controle niet als iets op zichzelfstaand wordt beschouwd maar als een onderdeel van de gehele beleidscyclus, wanneer de uitkomsten van de controle worden gebruikt voor beleidsaanpassingen of voor veranderingen in de uitvoering.
De controlerende functie van de raad ondersteund
De onderzoeken van een rekenkamer en een rekenkamercommissie staan niet op zichzelf. Zoals in de nieuwe programmabegroting volgens het Besluit begroting en verantwoording naar voren komt, gaat het voor de raad bij het uitoefenen van zijn controlerende functie met name om de vragen: Hebben we bereikt wat we wilden? Hebben we gedaan wat we moesten doen? En heeft het gekost wat het mocht kosten? Onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid zijn de belangrijkste taken van de rekenkamer en de rekenkamercommissie en zijn bij de beantwoording van die vragen wezenlijk. De rapporten van de rekenkamer(commissie) kunnen zodoende juist voor de raad een ondersteuning zijn bij zijn controlerende functie. De accountant is in gevolge wetswijziging geen taak meer toebedeeld in de controle op de doeltreffendheid en doelmatigheid en zal zich uitsluitend met rechtmatigheid bezighouden.[1]
Invoering bij gemeenten en provincies
Iedere gemeente dient uiterlijk 1 januari 2006 een rekenkamer(commissie) te hebben. Juist omdat een rekenkamer(commissie) een belangrijk onderdeel is van het duale systeem, verdient het aanbeveling een rekenkamer(commissie) eerder in te stellen.
Tijdens het schrijven van deze handreiking heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel dualisering provinciebestuur aanvaard. Voor de rekenkamer(functie) zijn twee amendementen aangenomen. Met het eerste amendement krijgen provincies de mogelijkheid om een rekenkamerfunctie in te stellen in plaats van een provinciale rekenkamer. Daarnaast is een ander amendement aanvaard dat de verplichting om een rekenkamer of een rekenkamerfunctie in te stellen twee jaren eerder laat ingaan. Iedere provincie dient dus uiterlijk 1 januari 2005 een rekenkamer of een rekenkamerfunctie te hebben. Het gestelde in deze handreiking over de gemeentelijke rekenkamer(commissie) is van overeenkomstige toepassing voor de provinciale rekenkamer(commissie).
Opzet handreiking
Deze handreiking is bedoeld om de gemeenteraadsleden te informeren en te ondersteunen bij de keuze voor een rekenkamer of rekenkamercommissie en bij de inrichting en uitvoering van de rekenkamer(commissie).
De handreiking is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk twee bevat een algemeen bestuurlijk kader voor de plaatsing van de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid en voor de taken van de raad, het college en de lokale rekenkamer(commissie). In hoofdstuk drie wordt een aantal mogelijke overwegingen weergegeven die een rol kunnen spelen bij het kiezen voor een lokale rekenkamer dan wel voor een lokale rekenkamercommissie. In de hoofdstukken vier en vijf worden achtereenvolgens de rekenkamer en de rekenkamercommissie behandeld. Hoofdstuk zes gaat in op de werkwijze van de rekenkamer(commissie). De bijlagen bevatten tenslotte twee modelverordeningen en een toelichting daarop voor respectievelijk de rekenkamer en rekenkamercommissie. Bij de modelverordening voor de rekenkamercommissie is uitgegaan van een gemengd model, dat wil zeggen een commissie die bestaat uit zowel raadsleden als externen en met een externe voorzitter. Voor de rekenkamercommissie is er nog een tweede modelverordening zonder bijbehorende toelichting opgesteld. In deze verordening wordt uitgegaan van een rekenkamercommissie die alleen uit raadsleden bestaat. De toelichting bij de eerste modelverordening op de rekenkamercommissie is voor zover relevant ook van toepassing op deze modelverordening.
[1] Zie in dit verband de handreiking over artikel 212, 213 en 213a die in 2003 zal verschijnen en waar uitgebreid ingegaan wordt op de rol van de accountant.
De nieuwe Gemeentewet bevat een aantal vernieuwde en nieuwe artikelen die handelen over doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Deze artikelen geven voor de raad een basis om te kunnen bepalen of de gemeente deze zaken 'onder controle' heeft. Deze artikelen van de Gemeentewet moeten in samenhang worden bezien met de andere, nieuwe artikelen in de regelgeving die erop zijn gericht de positie van de raad op het terrein van de financiële functie te versterken. Box 2.1 (zie hieronder) geeft een overzicht van de belangrijkste, desbetreffende maatregelen die met het dualisme zijn ingevoerd.
Dit hoofdstuk geeft een kader om de bedoelde artikelen in hun verband en samenhang te plaatsen met name in relatie tot de programma's, de begroting en de jaarstukken. Er wordt ingegaan op de rol van de raad, het college, de lokale rekenkamer en de ambtelijke organisatie. Kenmerkend bij de lokale rekenkamer(commissie), is dat het om controle-onderzoeken gaat die niet altijd tot een positief oordeel leiden. Daarom wordt in dit hoofdstuk ook ingegaan op de cultuur die van belang is bij de uitkomsten van zulke onderzoeken.
Box 2.1 Nieuwe regelgeving financiële functie.
| a) Nieuwe opzet begroting en jaarstukken (besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) |
|
Het besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (dat het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 vervangt) schrijft een nieuwe, duale, opzet van de begroting en de jaarstukken voor met ingang van het begrotingsjaar 2004. Belangrijke duale veranderingen zijn:
In de handreiking duale begroting (bestaande uit een kader en een dummy begroting voor de fictieve gemeente Finveen) wordt uitgebreid op dit onderwerp ingegaan. Deze handreiking is in februari 2002 verschenen. Van deze handreiking bestaat ook een raadsversie, die eveneens in 2002 is verschenen.
|
| b) Verordeningen 212/213/213A |
|
De raad legt bij verordening de kaders en de uitgangspunten van het financieel beleid en beheer (artikel 212) en voor de controle op de uitvoering van het financieel beleid vast (artikel 213). Dit is een nieuwe invulling van de verordeningen die in de oude Gemeentewet reeds verplicht werden gesteld. Een nieuw artikel, 213A, verplicht het college periodiek de doelmatigheid en doeltreffendheid van het bestuur te onderzoeken. Ook daarvoor stelt de raad bij verordening regels. In 2003 zal de "handreiking verordeningen 212/213/213A" verschijnen.
|
| c) Accountantscontrole |
|
De regelgeving rond de controle van de jaarrekening door de accountant is in enkele opzichten vernieuwd. De accountantsverklaring bevat een oordeel over het getrouwe beeld en de rechtmatigheid. Voorts rapporteert de accountant direct aan de raad. In het Besluit accountantscontrole gemeenten zijn de minimumeisen voor de controle vastgelegd. Op de accountant wordt ingegaan in de "handreiking verordeningen 212/213/213A"
|
| d) Indemniteitsprocedure |
|
De persoonlijke financiële aansprakelijkheid van collegeleden ex art. 201 is niet langer in overeenstemming met een volgroeid concept van politieke verantwoording bevonden en is daarom vervallen (vanaf de jaarrekening 2004). Het schrappen van deze aansprakelijkheid is vervangen door een alternatieve procedure: de indemniteitsprocedure. Deze procedure houdt in dat als de raad van oordeel is dat er lasten in de jaarrekening zijn opgenomen die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen de raad het college vraagt een indemniteitsbesluit in te dienen. Vervolgens kan de raad dit besluit aannemen of verwerpen. Aangezien er toch een jaarrekening vastgesteld zal moeten worden, stellen in het laatste geval GS het besluit vast. De accountantsverklaring speelt een sleutelrol bij het oordeel van de raad of er sprake is van onrechtmatigheden. Echter, het oordeel of er sprake is van dusdanige onrechtmatigheid dat een indemniteitsbesluit moet worden ingediend is aan de raad, niet aan de accountant. Het is ook aan de raad om (ongeacht of hij het indemniteitsbesluit aanneemt of verwerpt) eventueel politieke gevolgen aan de procedure te verbinden, zoals het wegsturen van het college of een wethouder.
|
| e) Overige |
|
Daarnaast is per begrotingsjaar 2004 de datum waarop de jaarrekening en het jaarverslag vastgesteld dienen te worden vervroegd van 15 september naar 15 juli. De reden hiervoor is dat zo de bevindingen ten aanzien van de verantwoording beter kunnen worden meegenomen met de voorbereidingen van de begroting. Naast wijzigingen in verband met de versterking van de financiële functie zijn er ook Gemeentewetswijzigingen die op de dualisering in het algemeen betrekking hebben, maar die ook relevant zijn voor de financiële functie. Gedacht kan worden aan het recht van onderzoek en de plicht tot het geven van informatie door het college (artikel 169). |
Begroting en verantwoording, doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid
De gemeenten moeten vanaf 2004 hun begroting in programma's indelen. Programma's bestaan uit een aantal samenhangende activiteiten en hebben vaak een meerjarig karakter.[2] Programma's of delen van programma's kunnen samenvallen met beleidsterreinen zoals sociale zaken, zorg, verkeer en volkshuisvesting. Ze kunnen ook samenvallen met doelgroepen, zoals jongeren, scholieren, sporters en ondernemers. Het is verplicht per programma stil te staan bij de beoogde maatschappelijke doelen, de kosten en bij het jaarverslag bij de doelmatigheid en de doeltreffendheid. Reden hiervoor is dat doeltreffendheid en doelmatigheid succesvoorwaarden zijn voor het welslagen van programma's. Het is daarom logisch dat deze aspecten ingebed worden in de opstelling en uitvoering van en de controle op de programma's.
[2] In de Handreiking duale begroting is uitgebreid ingegaan op de relatie tussen beleidsnota's, beleidsprogramma's, collegeprogramma's, de begroting en de jaarstukken èn op de betekenis daarbij van planning en control. Zie Handreiking duale begroting, Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, VNG-uitgeverij, Den Haag, 2002
De raad heeft in het duale systeem de taak van sturen, het geven van kaders voor het beleid en de controle op het uitvoeren ervan. Daarbij zijn drie vragen essentieel waarbij onontkoombaar de doeltreffendheid en de doelmatigheid aan de orde zijn. Deze vragen zijn:
Bij de eerste vraag gaat het om de maatschappelijke effecten (outcome). De tweede vraag betreft de activiteiten en de diensten die daarvoor nodig zijn (output). En de derde vraag gaat over de afweging tussen de baten en de lasten.
Uit hoofde van zijn sturende, kaderstellende taak zal de raad de vraag "Wat willen we bereiken?" zelf beantwoorden. Idealiter worden daarbij de beoogde effecten genoemd. In dat geval kan een rekenkamer(commissie) achteraf de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid beter beoordelen.
De raad zal de vraag "Wat gaan we daar voor doen?" willen beantwoorden indien het politiek relevante onderwerpen betreft. Als het om reguliere beheerstaken gaat zoals bijvoorbeeld het onderhoud van wegen zal het college als regel de vraag: "Wat gaan we daar voor doen?" invullen. Als budgetverlenend orgaan bepaalt de raad ten slotte altijd de vraag "Wat mag het kosten?"
Beheersen van en verantwoording afleggen over de uitvoering
Nadat de drie w-vragen zijn beantwoord, voert het college het beleid uit. Het college moet de uitvoering beheersen en zich over die uitvoering verantwoorden. Met het oog op die verantwoording naar de raad toe, zal het college zich willen vergewissen of de beleidsuitvoering volgens plan verloopt. Het college zal zich daarenboven eveneens willen vergewissen over de kernvragen:
De raad zal met name aan de hand van de verantwoording van het college zijn controlerende functie moeten uitoefenen zowel over de uitkomsten van het beleid als over de beleidsuitvoering zelf.
De basis voor de controlerende functie zijn twee sets van drie vragen. De eerste set is een tegenpool van de drie w-vragen.
Het zijn de drie h-vragen:
De andere drie vragen zijn:
Waarbij de vraag naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid nauw samenhangen met de drie h-vragen.
Het zijn zes kernvragen, die voor de hand liggen, maar door een raad onder het monistische systeem in de praktijk niet altijd systematisch werden gesteld. Voor een goed bestuur zijn zij evenwel essentieel. Onder een dualistisch systeem moet er zodoende een cultuur komen om programma's op doeltreffendheid en doelmatigheid te willen onderzoeken.
Schema 2.1 geeft van het voorgaande nog eens een samenvatting.
Schema 2.1 De raad, het college en planning en control
| Stappen planning & control | Taakverdeling en verdeling bevoegdheden | |
| Sturen/kaders vaststellen | Wat willen we en wat mag het kosten? | raad |
| Beheersen uitvoering | Wat doen we daarvoor? | college |
| Verantwoorden uitvoering | Hebben we gedaan wat we moesten doen? | college |
| Controle uitoefenen | Hebben we bereikt wat we wilden en kost het niet meer dan het mocht kosten? | raad |
[3] In deze handreiking wordt niet ingegaan op de rechtmatige besteding. Dit onderwerp wordt behandeld in de handreiking artikel 212, 213 en 213a van de Gemeentewet (zie Box 2.1).
Essentieel voor het functioneren van een raad is hoe deze omgaat met de vragen die in de vorige paragrafen aan de orde zijn gesteld. Onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid is daarbij van wezenlijk belang. De uitkomsten van onderzoeken ondersteunen de raad bij het beantwoorden van de vragen. De raad kan het benodigde onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid niet altijd allemaal zelf uitvoeren. Hij is daartoe fysiek gewoonweg niet in staat. Daarnaast beschikt de raad vaak niet structureel en systematisch over de deskundigheid om zelf goed onderzoek uit te kunnen voeren. Het gaat er hier niet zozeer om dat de raad zelf onderzoekt, maar dat de raad rapporten beschikbaar krijgt op grond waarvan hij gezaghebbende uitspraken kan doen bij zijn controlerende functie. Daarin voorzien nu Artikel 213a en Artikel 182 van de Gemeentewet. De raad heeft dankzij deze artikelen goede mogelijkheden om bij de controles op de (uitvoering van de) programma's aan het aspect van de doeltreffendheid en doelmatigheid een goede invulling te geven.
Artikel 213a gaat er van uit dat de doeltreffende en doelmatige uitvoering van de programma's vooral een verantwoordelijkheid is van het college. De raad zorgt er middels artikel 213a voor dat hij er van verzekerd is dat het college - daarin gesteund door de ambtelijke organisatie - systematisch en geprogrammeerd toetsingen uitvoert, vooral op het terrein van het college, de beleidsuitvoering. Die toetsingen vormen daarbij ook een onderdeel in de verantwoording van het college aan de raad. Los daarvan willen een professioneel college en een professionele ambtelijke organisatie zichzelf ook steeds de drie w-vragen en de drie h-vragen stellen. Artikel 213a biedt - zo kan men ook stellen - het college en de ambtelijke organisatie de mogelijkheid aan te geven dat de doeltreffendheid en de doelmatigheid onder controle is.
In onderstaande box zijn de definities van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid op een rijtje gezet.
Box 2.2 Doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid
| Doelmatigheid (efficiëntie) |
|
Doelmatigheid is een bepaalde output realiseren met zo min mogelijk input. Of met een bepaalde input zo veel mogelijk output realiseren. Doelmatigheid heeft betrekking op de uitvoering van beleid. Overigens ongeacht of het beleid door de gemeente zelf wordt uitgevoerd, of dat het is uitbesteed. |
| Doeltreffendheid (effectiviteit) |
|
Bij doeltreffendheid gaat het er om of de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Het gaat dan dus om de vraag of de goede activiteiten zijn gekozen om bepaalde doelen te halen. Gezien deze vraag gaat het bij doeltreffendheid vrijwel altijd om de burger. |
| Rechtmatigheid |
|
Bij rechtmatigheid gaat het om het voldoen aan de wettelijke kaders en regelgeving. Het gaat hier om zowel de regelgeving van het rijk als de regelgeving van de gemeente zelf. In deze context gaat het in het bijzonder om wet- en regelgeving die direct van belang is voor de rechtmatigheid van de totstandkoming van de gemeentelijke baten en lasten. |
De rekenkamer(commissie) is in het geheel van "checks and balances" te zien als een sluitstuk van de controle op doeltreffendheid en doelmatigheid.
Tussen het 'externe' onderzoek van de rekenkamer(commissie) en het 'interne' onderzoek door het college is een verband. De rekenkamer(commissie) versterkt de noodzaak om het interne onderzoek serieus uit te voeren. Het zal er toe leiden dat de gecontroleerde gemeentelijke organisaties meer overgaan tot zelfevaluatie, visitaties, benchmarking en dergelijke.
De controle door de raad – daarbij gesteund door onderzoek naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid - is tevens een schakel in de rekenschap over de programma's en de prestaties van de gemeente aan de burger. Daarbij gaat het dus niet alleen om de prestaties van het college, maar evenzeer ook om de prestaties van de gemeente als geheel. De raad en het college moeten bereid zijn kritisch naar zichzelf te kijken, de resultaten van het bestuur te onderzoeken en te evalueren, en het beleid en/of de uitvoering bij te stellen waar dat nodig is. Daarbij behoort openheid en transparantie naar buiten toe, de bereidheid te laten zien wat men doet en een houding om van de aanbevelingen en reacties daarop te willen leren. De lokale rekenkamer(commissie) met name zal daartoe de raad en het college dwingen.
Wanneer bijvoorbeeld een rapport van de lokale rekenkamer of de rekenkamercommissie oordeelt dat de doeltreffendheid van een programma tekort schiet, dan is het weinig vruchtbaar indien raadsleden met die conclusie louter het college zouden willen afrekenen. De raad zal zich, naast het college, ook moeten afvragen hoe het beleid dan wel doeltreffender kan zijn. Een goede rekenkamer(commissie) volstaat daarom niet alleen met conclusies, maar doet ook (globale) aanbevelingen om de doeltreffendheid en doelmatigheid te verbeteren. Dit vergroot haar aanzien en levert meerwaarde op voor de raad. Daarbij komt dat bij de belangrijke, politiek relevante onderwerpen de raad in veel gevallen ook heeft meebeslist over de keuze van de instrumenten en de activiteiten. Dat is inherent aan zijn sturende, kaderstellende functie. Het spannende van een lokale rekenkamer(commissie) is nu dat deze weliswaar mede op verzoek van de raad onderzoek naar de doeltreffendheid kan verrichten en dat de rekenkamer(commissie) over elk onderzoek aan de raad rapporteert, maar dat het handelen en de keuzes van de raad ook aan een oordeel van de lokale rekenkamer(commissie) onderworpen worden. Hetzij direct, hetzij indirect. Dat kan voor de raad in zekere zin bedreigend zijn. Veel beleid – zoals bijvoorbeeld het bevorderen van de veiligheid – is namelijk onontkoombaar verbonden met onzekerheden. De aanpak heeft in veel gevallen een element van een "best guess". Samenvattend, een rekenkamer(commissie) kan alleen dan effectief zijn indien er een cultuur is met:
De Gemeentewet bepaalt dat de raad moet kiezen voor een rekenkamer volgens een vast model dat in de wet is vastgelegd of voor een rekenkamerfunctie waarbij de raad - binnen de wettelijke kaders - meer zelf invulling geeft aan de uitvoering van de taak. In deze handreiking wordt ervan uitgegaan dat de rekenkamerfunctie vorm krijgt in een rekenkamercommissie met leden van de raad (en van daarbuiten).
Dit hoofdstuk gaat in op de belangrijkste kenmerken van en verschillen tussen de rekenkamer en de rekenkamercommissie. Tabel 3.1 geeft hiervan een overzicht.
Tabel 3.1 Wat is wettelijk voorgeschreven voor een rekenkamer en een rekenkamercommissie?
| Wettelijk voorgeschreven | Rekenkamer | Rekenkamercommissie |
|
Taken |
Doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid onderzoeken (4.2) |
Gelijk aan de rekenkamer (5.2) |
|
Bevoegdheden |
Informatie binnen gemeente:
Derden:
|
Niets geregeld (De gemeenteraad kan zelf regelen) (5.2) |
|
Rapportage-verplichtingen |
|
Gelijk aan de rekenkamer (5.2) |
|
Samenstelling |
Eenhoofdig of collegiaal (4.51) |
Vrij (5.3) |
|
Benoemingen Ontslag |
Benoemingen voor zes jaar Ontslag alleen vanwege bepaalde wettelijke bepalingen (4.52) |
Vrij (5.3) Vrij (5.3) |
|
Lidmaatschap raadsleden |
Onverenigbaar (4.51) |
Vrij (5.3) |
|
Keuze onderwerpen |
Bepaalt de rekenkamer zelf (4.2) |
Gelijk aan de rekenkamer (5.2) |
|
Ambtelijke ondersteuning |
Gewaarborgd |
Vrij |
Het meest wezenlijke verschil tussen de rekenkamer en rekenkamercommissie is dat een raadslid niet tevens lid mag zijn van de rekenkamer; hij kan dit wel zijn bij de rekenkamercommissie.
Dit hoofdstuk geeft verder tegen de achtergrond van de tabel met name een aantal mogelijke overwegingen die een rol kunnen spelen bij het kiezen voor een lokale rekenkamer dan wel voor een lokale rekenkamercommissie. Naar voren zal komen dat voor deze keuze de onafhankelijkheid en een directe relatie van de raad met de rekenkamercommissie belangrijke criteria zijn. Bij het begrip onafhankelijkheid gaat het er in de kern om dat de rekenkamer(commissie) zonder "last en ruggespraak" zèlf zaken kan regelen zoals de keuze van de onderwerpen van onderzoek en de wijze van onderzoek en rapportage. In hoofdstuk vier en hoofdstuk vijf wordt gedetailleerder ingegaan op achtereenvolgens de rekenkamer en de rekenkamercommissie.
Zoals tabel 3.1 laat zien is er voor de lokale rekenkamer veel geregeld in de Gemeentewet. De wet geeft in feite een uitgewerkt model. De raad behoeft bij een rekenkamer eigenlijk alleen te beslissen over een eenhoofdige of een collegiale leiding en daarnaast natuurlijk over de benoeming van de leden, de middelen, de ambtelijke ondersteuning en dergelijke.
De invulling van de lokale rekenkamerfunctie is grotendeels vrij. De raad heeft meer dan bij de rekenkamer mogelijkheden zaken zelf te regelen en aan te passen aan de eigen situatie. De gekozen invulling moet echter wel waarborgen dat de taak genoemd in artikel 182 van de Gemeentewet wordt uitgevoerd en dat voorwaarden worden geschapen waardoor deze taak met de vereiste onafhankelijkheid, deskundigheid en met gezag kan worden uitgevoerd. De onafhankelijkheid is daarbij een cruciale factor. Veel bepalingen in de Gemeentewet voor de rekenkamer zijn namelijk gericht op het waarborgen van de onafhankelijkheid. De rekenkamercommissie kan alleen dan een verantwoord alternatief zijn voor de rekenkamer indien de onafhankelijkheid in voldoende mate is verzekerd.
De criteria voor de onafhankelijkheid van de rekenkamer en de rekenkamercommissie die van belang zijn, zijn de volgende:
Bij de rekenkamer is de onafhankelijkheid wettelijk bepaald en voor de rekenkamercommissie kan en moet de raad de mate van onafhankelijkheid zelf bepalen en invullen.
De rekenkamerfunctie kan door één persoon worden uitgeoefend. Als een gemeente kiest voor meerdere personen – hetgeen alleszins voor de hand ligt - is een commissie de meest aangewezen manier. De raad kiest in dat geval bij de invulling van de rekenkamerfunctie voor een commissie zoals bedoeld in artikel 84 Gemeentewet, die dan de "rekenkamercommissie" genoemd kan worden.
Box 3.3
| Artikel 84 |
|
In zo'n rekenkamercommissiekunnen geen collegeleden zitting hebben. Raadsleden mogen daar zelf wel lid van zijn. Daarnaast mogen ook mensen van buiten de raad lid zijn van de commissie. Ook de voorzitter kan van buiten komen. Mede door de externe leden kunnen rekenkamercommissies de deskundigheid hebben die vereist is voor de onderzoeken.
De belangrijkste overweging is wellicht of de raad vooral waarde hecht aan maximale voorwaarden voor onafhankelijkheid, zoals bepaald is bij de rekenkamer, of dat hij het van meer belang vindt dat er raadsleden deelnemen aan de rekenkamercommissie.
Indien er raadsleden namelijk deelnemen aan de rekenkamercommissie dan is er een directe, personele relatie tussen raad en rekenkamercommissie. Eén van de overwegingen om raadsleden aan de rekenkamercommissie deel te laten nemen, is dat zij hierdoor meer betrokken kunnen raken bij haar werkzaamheden en er sprake kan zijn van een grotere inzichtelijkheid van de raadsleden op de onderzochte terreinen.
Anderzijds bestaat de kans dat een rekenkamercommissie die geheel of (groten)deels uit raadsleden bestaat moeilijker een eigen koers kan varen ten opzichte van de wensen van de raad. De ervaringen in Utrecht in de periode van 1997-2001 (zie Box 5.2) wijzen daar ook op. Dat kan een nadeel zijn, vooral als de raad daardoor kansen laat liggen om de hand in eigen boezem te steken. Bijvoorbeeld door een onderzoek in te stellen naar de doeltreffendheid van beleidskeuzen die de raad bij een bepaald onderwerp heeft goedgekeurd.
De vraag wel of geen raadsleden in de rekenkamercommissie is waarschijnlijk de meest principiële. Indien de raad wil dat raadsleden in de rekenkamercommissie deelnemen is een rekenkamer volgens het wettelijk model geen optie. Als de raad evenwel wil kiezen voor een rekenkamercommissie met een enkel raadslid of zonder raadsleden dan zal de vraag rijzen, waarom niet geopteerd wordt voor een rekenkamer.
Er zijn nog andere overwegingen om voor een eigen, zelfstandige rekenkamer te kiezen of voor een rekenkamercommissie. De raad kan zijn keuze laten vallen op een rekenkamercommissie om (externe) leden te kunnen benoemen voor een periode korter of langer dan 6 jaar zoals dat het geval is bij de rekenkamer. Verder kan de raad van een kleinere gemeente voor een rekenkamercommissie kiezen, omdat deze een rekenkamer een wel erg zwaar instrument vindt voor de eigen gemeente. Of de raad voelt niet voor een gemeenschappelijke rekenkamer met andere gemeenten omdat zo'n rekenkamer op te grote afstand staat van de eigen gemeente.
De raad kan daarentegen ook kiezen voor een rekenkamer, omdat door het tijdsbeslag van een rekenkamercommissie andere raadstaken minder aandacht kunnen krijgen, zoals het contact met de burgers. Een raad (van kleinere gemeenten) kan kiezen voor een rekenkamer, maar dan in samenwerking met andere gemeenten via de Wet gemeenschappelijke regelingen. Redenen daarvoor kunnen zijn de kans op een meer veelzijdiger en grotere deskundigheid en/of met het oog op benchmarking. Financiële motieven kunnen ook een rol spelen. Uitgaande van een zelfde aspiratieniveau van de taakuitoefening kan een rekenkamercommissie goedkoper zijn dan een rekenkamer. Een gezamenlijk rekenkamer met andere gemeenten kan daarentegen weer goedkoper zijn voor een gemeente dan een eigen rekenkamercommissie of rekenkamer.
Tot zo ver enkele overwegingen die een rol kunnen spelen bij de keuze tussen de rekenkamer of de rekenkamercommissie. Hoofdstuk vier en vijf gaan nader in op de rekenkamer en de rekenkamercommissie. Daarbij zal tevens naar voren komen welke beslissingen en daarbij passende overwegingen aan de orde zijn wanneer de raad opteert voor een rekenkamer dan wel een rekenkamercommissie.
Inleiding
De Gemeentewet bepaalt dat de raad een rekenkamer kan instellen. De Gemeentewet geeft de rekenkamer een aantal taken en in relatie daarmee een aantal bevoegdheden om deze taken uit te kunnen voeren. Daarnaast heeft de rekenkamer verantwoordelijkheden en verplichtingen. Uit het samenstel van taken, bevoegdheden en verplichtingen komt de onafhankelijke positie van de rekenkamer naar voren.
Box 4.1
| Artikel 81a |
|
Deze taken zullen in paragraaf twee aan de orde komen. In paragraaf drie worden de bevoegdheden en in paragraaf vier de verplichtingen van de rekenkamer behandeld. De samenstelling van de rekenkamer komt in paragraaf vijf aan de orde. In de zesde paragraaf van dit hoofdstuk zal aandacht worden besteed aan de gemeenschappelijke rekenkamer.
Box 4.2
| Artikel 182 |
|
De rekenkamer onderzoekt de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Wat wil dit zeggen? In hoofdstuk twee is al uitgewerkt wat doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid is (zie Box 2.2). De term "door het gemeentebestuur gevoerde bestuur" wil niet zeggen dat het onderzoek alleen betrekking heeft op het college. Ook kunnen onderzoeken van de rekenkamer ineffectiviteit, ongewenste neveneffecten en inefficiënties aantonen die mede het (afgeleide) gevolg zijn van beslissingen van de raad. Onderzoeken van de rekenkamer kunnen zodoende (in)direct ook de raad zelf raken. Het gaat dan met name om de inzet van de aard en omvang van de instrumenten en activiteiten (Wat gaan wij doen?) ter realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten (Wat willen wij bereiken?). Daarbij komt dat er bij veel onderwerpen onzekerheden en politiek verschillende inzichten zijn over de juiste aanpak (Wat gaan wij doen?). Juist in die omstandigheden kan onderzoek van de rekenkamer toegevoegde waarde hebben om als gemeente te leren beleid doeltreffend en doelmatig uit te voeren. Een en ander kan best bedreigend zijn voor de raad en het college. Juist daarom is het belangrijk dat de rekenkamer een onafhankelijke positie heeft ten opzichte van de raad en de andere gemeentelijke organen.
De instelling van een rekenkamer biedt een belangrijke mogelijkheid tot deskundig en onafhankelijk onderzoek naar de uitvoering en effecten van gemeentelijk beleid. De rekenkamer bepaalt verder zelf de onderwerpen die worden behandeld en over zijn rapportages bestaan er ook geen beperkingen. Hieruit blijkt onder andere de onafhankelijkheid van de lokale rekenkamer. De rekenkamer is vrij in de keuze van de onderzoeksonderwerpen, maar de raad kan de rekenkamer verzoeken een onderzoek te doen. Daarvan kan sprake zijn indien de raad in meerderheid zo'n verzoek ondersteunt. Uit het feit dat deze mogelijkheid uitdrukkelijk in de wet genoemd wordt, blijkt dat een verzoek van de raad een bijzondere positie inneemt. Het ligt voor de hand dat de raad bij een dergelijk verzoek goed motiveert waarom het onderzoek zou moeten worden verricht, en waarom het gewenst is dat de rekenkamer dat doet. Als de rekenkamer aan zo'n gemotiveerd verzoek niet voldoet, ligt het voor de hand dat zij daarvoor goede gronden aanvoert. In de praktijk kan het evenwel niet zo zijn dat de rekenkamer niet meer aan haar eigen onderwerpkeuze toekomt. Dit komt het functioneren van de onafhankelijkheid van de rekenkamer niet ten goede. In de Rekenkamer Rotterdam geldt bijvoorbeeld dat het effectueren van raadsverzoeken niet meer dan de helft van het onderzoeksprogramma mogen beslaan.
Zoals gezegd kan de rekenkamer naast de doeltreffendheid en doelmatigheid ook onderzoek doen naar rechtmatigheid. Dergelijk onderzoek naar de rechtmatigheid omvat niet de controle van de jaarrekening als bedoeld in artikel 213, tweede lid. Dat is de taak van de accountant. De rekenkamer kan wel onderzoek doen dat verband houdt met rechtmatigheid. In de praktijk kan dat bijvoorbeeld neerkomen op "systeemtoetsen", zoals onderzoek naar de wijze waarop de reguliere rechtmatigheidscontrole is georganiseerd en functioneert. Daarnaast kunnen ook onderzoeken naar de rechtmatigheid plaatsvinden, waarbij meer wordt ingezoomd op bepaalde onderdelen van de gemeentelijke organisatie.
Binnen de gemeente
Uiteraard moet de rekenkamer om haar taak te kunnen vervullen, toegang hebben tot alle informatie die het gemeentebestuur kan verschaffen. Dat is dan ook in de wet bepaald.
Box 4.3
| Artikel 183 |
|
Het verdient aanbeveling om in de verordening aan te geven hoe de verstrekking van informatie in de praktijk geregeld zal worden en binnen welke termijn stukken en inlichtingen dienen te zijn verstrekt aan de rekenkamer.
Van derden
De rekenkamer is in bepaalde gevallen ook bevoegd tot het verrichten van onderzoek bij derdendie een financiële band met de gemeente hebben.
Het betreft:
Daarbij gaat het in eerste instantie om een onderzoek op basis van alle officiële documenten van die instelling waarover de gemeente beschikt zoals jaarrekeningen en controlerapporten van de accountant. Onderzoek op basis van documenten die bij de gemeente aanwezig zijn, kan aanleiding zijn voor de rekenkamer bij de desbetreffende rechtspersoon of het gemeenschappelijk orgaan zelf een onderzoek in te stellen. Die bevoegdheid omvat primair de mogelijkheid nadere inlichtingen in te winnen of ontbrekende stukken op te vragen bij de rechtspersoon of het gemeenschappelijk orgaan. Vervolgens kan ook ter plaatse een onderzoek worden ingesteld. De bevoegdheid om bij een derde een onderzoek in te stellen, kan als "zwaar" worden gekwalificeerd. Het is daarom de vraag in welke gevallen deze bevoegdheid kan worden uitgeoefend.
De rekenkamer kan onderzoek verrichten naar vennootschappen waarin de gemeente meer dan 50% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt. Er is zodoende geen bedrag aangegeven dat een dergelijk privaatrechtelijk belang minimaal zou moeten omvatten, willen deze bevoegdheden bestaan. Dat zou ook lastig zijn, omdat de omvang van gemeenten sterk verschilt, wat ook in absolute zin gevolgen kan hebben voor de omvang van een privaatrechtelijk belang als hiervoor bedoeld. Door aan te geven dat deze bevoegdheden alleen bestaan als het belang van de gemeente meer dan 50% omvat, wordt voorkomen dat de rekenkamer verregaande bevoegdheden krijgt in die gevallen waarin een beperkte betrokkenheid van de gemeente dat niet rechtvaardigt. Omgekeerd is het een goede zaak dat de rekenkamer desgewenst een onderzoek kan instellen als er twijfels zijn over de gang van zaken bij een rechtspersoon waarin de gemeente een meerderheidsbelang heeft. De raad, respectievelijk het college, moeten dan over degelijke informatie kunnen beschikken om ter zake zo nodig een invloed te kunnen uitoefenen op beslissingen. De rekenkamer kan het college daarvoor ook voorstellen doen.
Overigens kan de gemeente uiteraard besluiten om in contracten of subsidievoorwaarden een ruimere toegang tot informatie te regelen.
Box 4.4
| Artikel 184 |
|
Uiteraard is het de bedoeling dat de resultaten van de onderzoeken van de rekenkamer effect sorteren. Ze moeten het betrokken gemeentebestuur en betrokken instellingen prikkelen tot verbeteringen. Waar mogelijk zal de rekenkamer daar ook globale aanbevelingen voor doen. De rekenkamer zal daartoe haar bevindingen, conclusies en aanbevelingen in openbare rapporten vastleggen. Deze rapporten kunnen een belangrijke rol spelen in het proces van het afleggen van rekenschap door het gemeentebestuur aan de bevolking. Door het openbare karakter van de rapporten zullen deze evenwel geen vertrouwelijke informatie mogen bevatten.
De lokale rekenkamer is een bestuursorgaan. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is daarom op de rekenkamer van toepassing. Bij openbaarmaking van haar stukken zal de rekenkamer de bepalingen van de Wob in acht moeten nemen. Dat geldt zowel voor openbaarmaking op verzoek als uit eigen beweging. Op grond van de Wob kan de rekenkamer ook worden verzocht om stukken openbaar te maken die onder haar berusten, maar afkomstig zijn van een derde, bijvoorbeeld een gemeentebestuur. In dat geval ligt het in de rede dat de rekenkamer in overleg met die derde beslist over openbaarmaking.
De rekenkamer dient elk jaar voor 1 april een verslag op te stellen van haar werkzaamheden in het voorgaande jaar. De rekenkamer moet een afschrift van haar rapporten en haar verslag aan de raad en het college zenden. Indien de rekenkamer een onderzoek heeft ingesteld naar een openbaar
lichaam of een rechtspersoon, zoals in paragraaf drie is besproken, ontvangt deze instelling eveneens een afschrift van het rapport.
Box 4.5
| Artikel 185 |
|
De Gemeentewet biedt gemeenten de keuze tussen een collegiale rekenkamer of een eenhoofdige rekenkamer. De collegiale rekenkamer bestaat uit ten minste twee leden, waaronder de voorzitter, die geen lid mogen zijn van de gemeenteraad. De eenhoofdige rekenkamer staat ook wel bekend als het zogenoemde directeursmodel, zoals het op dit moment bij de Rotterdamse rekenkamer functioneert. In Rotterdam heeft men een onafhankelijke directeur, het enige lid van de rekenkamer, benoemd die ondersteund wordt door een eigen Rekenkamerbureau dat geheel onder verantwoordelijkheid van de directeur valt.
Box 4.6
| Voorbeeld Rotterdam |
|
In Rotterdam is in december 1997 bij verordening een eenhoofdige rekenkamer ingesteld. Aan deze rekenkamer wordt leiding gegeven door de directeur lokale rekenkamer. De Rotterdamse Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente. Deze onafhankelijkheid houdt onder meer in dat de directeur niet ondergeschikt is aan de raad, het college van burgemeester en wethouders of enig ander gemeentelijk gezag. De directeur bepaalt zelf ook wat hij onderzoekt en rapporteert. Wel bestaat de mogelijkheid voor de raad en het college om bij de directeur een onderwerp voor onderzoek voor te dragen. Jaarlijks stuurt de directeur een onderzoeksplan en een jaarverslag ter kennisname aan de gemeenteraad. Aan de directeur wordt – gevraagd en ongevraagd - alle schriftelijke en mondelinge informatie verstrekt die hij ten behoeve van zijn onderzoek denkt nodig te hebben. Ook kan de directeur een of meer van zijn bevoegdheden aan een of meer medewerkers van zijn bureau mandateren. De directeur is tevens bevoegd ten dienste van zijn onderzoek advisering door deskundigen in te winnen. Tevens kan de directeur, voor zover dat naar zijn oordeel ten behoeve van het onderzoek is vereist, zonder toestemming alle plaatsen betreden van het betrokken orgaan of dienst. De directeur brengt naast zijn rapportages over de onderzoeksonderwerpen jaarlijks aan de gemeenteraad schriftelijk verslag uit van zijn werkzaamheden |
Het belang van borging van de onafhankelijkheid van de rekenkamer is al diverse keren benadrukt. Om deze onafhankelijkheid te waarborgen dient een rekenkamer te beschikken over een ambtelijk apparaat dat niet onder de ambtelijke hiërarchie van de gemeente valt. De ambtenaren die voor de rekenkamer werken, mogen niet tevens voor de raad, het college, de burgemeester of een gemeentelijke commissie werken. Zij zijn uitsluitend verantwoording verschuldigd aan de rekenkamer.
Box 4.7
| Artikel 81j |
|
De onafhankelijkheid van de rekenkamer en haar leden komt voorts tot uitdrukking in de regeling van onverenigbare betrekkingen in artikel 81f. Een combinatie van ambten en betrekkingen die in dit artikel genoemd zijn, zou kunnen leiden tot een ontoelaatbare verstrengeling van belangen. De regeling van onverenigbare betrekkingen bepaalt onder andere dat raadsleden geen deel mogen uitmaken van de rekenkamer.
Box 4.8
| Artikel 81f |
|
De gemeenteraad kan een rekenkamer instellen en stelt het aantal leden vast. De raad benoemt het lid of de leden van de rekenkamer voor een periode van zes jaar. Indien de rekenkamer uit twee of meer leden bestaat, benoemt de raad uit de leden een voorzitter. De raad kan ook plaatsvervangende leden benoemen. Bij een eenhoofdige rekenkamer dient de raad in ieder geval een plaatsvervangend lid te benoemen. De benoeming van de leden van de rekenkamer geschiedt pas na overleg door de raad met de rekenkamer. De raad kan een lid ook herbenoemen.
De periode waarvoor leden van de rekenkamer worden benoemd, biedt waarborgen voor de onafhankelijkheid. De wet voorziet in een benoemingstermijn van zes jaar. Een te korte benoemingsperiode kan afbreuk doen aan de onafhankelijkheid, omdat de vraag "word ik wel herbenoemd" dan al te snel weer wordt gevoeld. In de praktijk zal na verloop van tijd door tussentijds aftreden vanzelf de situatie ontstaan dat niet steeds de gehele rekenkamer opnieuw moet worden benoemd. Dit komt de continuïteit en de onafhankelijkheid van de rekenkamer ten goede. Voordeel van de termijn van zes jaar is ook dat over benoeming en herbenoeming in het gewone geval steeds door twee verschillend samengestelde raden wordt beslist.
De raad mag een lid van de rekenkamer uitsluitend ontslaan op diens verzoek of indien zich ten minste één van de in artikel 81c, zesde lid, opgesomde omstandigheden voordoet. De gronden die in het zevende lid genoemd worden, kunnen leiden tot ontslag. Hier heeft de raad dus - anders dan bij de dwingend geformuleerde ontslaggronden uit het zesde lid - een zekerebeleidsvrijheid. Of wordt overgegaan tot ontslag hangt af van de ernst van de situatie. Anders dan bij de Algemene Rekenkamer is niet voorzien in ontslag door de rechter.
De limitatieve opsomming van ontslaggronden in artikel 81c, zesde en zevende lid, moet eveneens worden gezien in het licht van de onafhankelijkheid.
Box 4.9
| Artikel 81c |
|
De leden kunnen tevens op non-actief worden gesteld in de omstandigheden, genoemd in Artikel 81d.
Box 4.10
| Artikel 81d |
|
De Gemeentewet voorziet erin dat gemeenten een gemeenschappelijke rekenkamer kunnen instellen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Door samen te werken met andere gemeenten, kan een gemeente gebruik maken van de expertise en middelen die andere gemeenten in huis hebben hetgeen de ingestelde onderzoeken ten goede kan komen. Het heeft voor gemeenten voordelen om samen te werken doordat zij eerder van elkaar leren. Kleine gemeenten kunnen ook voordeel behalen aan samenwerking doordat er een meer veelzijdiger en grotere deskundigheid mogelijk is en capaciteit efficiënter ingezet kan worden.
De gemeenschappelijke rekenkamer is een gemeenschappelijk orgaan in de zin van de Wgr. Een aantal artikelen uit de Wgr dat van toepassing is op gemeenschappelijke organen, kan echter, gelet op de onafhankelijke positie van de rekenkamer, niet zonder meer van toepassing zijn op de rekenkamer. In artikel 81l van de Gemeentewet worden bedoelde artikelen buiten toepassing verklaard. Het gaat hierbij om bepalingen over onder meer de overdracht van bevoegdheden aan het gemeenschappelijk orgaan, de samenstelling van het bestuur, het afleggen van verantwoording aan de raden en de informatieverplichting van de leden van het gemeenschappelijk orgaan en de openbaarheid van vergaderingen. In enkele van deze onderwerpen voorziet de Gemeentewet op aangepaste wijze. Zo zijn de bevoegdheden geregeld in de artikelen 182 tot en met 185 Gemeentewet en beslissen de raden van de deelnemende gemeenten tezamen over de samenstelling van de rekenkamer. Van het afleggen van verantwoording aan de raad door de rekenkamer kan gelet op de onafhankelijke positie van de rekenkamer geen sprake zijn. Verder is anders dan bij de overige gemeenschappelijke organen het uitgangspunt dat de rekenkamer niet in het openbaar vergadert. In de vergaderingen van de rekenkamer vindt immers geen openbaar politiek debat plaats.
Naast de optie van een gemeenschappelijke rekenkamer zijn er overigens natuurlijk ook andere manieren om, structureel of incidenteel, samen te werken bijvoorbeeld via gezamenlijke uitbesteding, of het gezamenlijk inrichten van een onderzoeksbureau.
De gemeenschappelijke rekenkamer beschikt over dezelfde bevoegdheden als de lokale rekenkamer. Er is dus - anders dan overigens het geval is bij 'gewone' gemeenschappelijke organen - geen sprake van overdracht van bevoegdheden door de gemeentelijke bestuursorganen, in casu de gemeenteraden, die het gemeenschappelijke orgaan instellen. Het betreft hier immers geen bevoegdheden van de raad, maar bevoegdheden die direct aan de rekenkamer - gemeentelijk of gemeenschappelijk - zijn toegekend.
Over de samenstelling van de rekenkamer zullen de betrokken raden met elkaar in onderhandeling moeten treden. Zij beslissen immers zoals gezegd, gezamenlijk over de samenstelling van de rekenkamer. Vanuit het oogpunt van onafhankelijkheid is het niet wenselijk als de deelnemende gemeenten ieder een "eigen vertegenwoordiger" voor de rekenkamer benoemen.
In de gemeenschappelijke regeling waarbij de rekenkamer wordt ingesteld zal in elk geval moeten worden voorzien in het aanwijzen van de raad van de gemeente waaraan de leden de eed of belofte afleggen. Verder zijn er afspraken nodig voor de aanwijzing van het personeel en de vergoeding van de leden van de rekenkamer. Voor wat betreft de aanwijzing van personeel kan worden voorzien in een zogenaamde centrumgemeenteconstructie. Dat wil zeggen dat de ambtenaren die werkzaam zijn voor de gemeenschappelijke rekenkamer in dienst zijn van de gemeente die daartoe in de gemeenschappelijke regeling wordt aangewezen. Ook voor zaken als huisvesting ligt een dergelijke constructie voor de hand.
Inleiding
De Gemeentewet bepaalt dat als de raad niet kiest voor een lokale rekenkamer, hij verplicht is bij verordening regels vast te stellen voor de uitoefening van de rekenkamerfunctie. In hoofdstuk drie is ingegaan op overwegingen die een rol kunnen spelen bij de keuze voor de rekenkamercommissie of een rekenkamer. In dit hoofdstuk zal de rekenkamercommissie besproken worden die op verschillende wijzen kan worden ingevuld. Daarin zijn gemeenten vrij. Hierdoor zijn er vele varianten van de rekenkamercommissie denkbaar. Daarbij is het wel van belang een onderscheid te maken tussen de rekeningencommissie en een rekenkamercommissie. De rekeningencommissie boordeelt de jaarrekening, hetgeen niet het taakgebied is van de rekenkamercommissie.
Box 5.1
| Artikel 81o |
|
In de volgende paragrafen zullen de taken, bevoegdheden en rapportageverplichtingen die de wet al dan niet voor de rekenkamercommissie regelt, worden uiteengezet en zal aandacht worden besteed aan de verschillende wijzen waarop invulling kan worden gegeven aan de rekenkamercommissie. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan bod: samenstelling, benoemingen en ontslag. Sommige wettelijke bepalingen die gelden voor de rekenkamer zijn van overeenkomstige toepassing op de rekenkamercommissie. Aangezien deze al in een eerder hoofdstuk zijn besproken, komen zij hier niet meer uitgebreid aan de orde.
Taken
De rekenkamercommissie heeft dezelfde taken als de rekenkamer. Ook de rekenkamercommissie moet de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door de gemeente gevoerde bestuur onderzoeken.
Keuze van onderwerpen
Net als de rekenkamer bepaalt de rekenkamercommissie zelf de onderwerpen die worden behandeld.
De vaststelling van het onderzoeksprogramma geschiedt ook bij de commissievariant door de commissie en niet door de raad. Artikel 182, tweede lid, van de Gemeentewet is van overeenkomstige toepassing op de rekenkamercommissie. De raad kan de rekenkamercommissie verzoeken bepaalde onderzoeken in te stellen. Achterliggende gedachte is dat de raad in zijn werkzaamheden kan stuiten op een onderwerp dat onderzoek door de rekenkamercommissie vergt. Het is wel de rekenkamercommissie zelf die beslist of zij een dergelijk onderzoek honoreert. Op die manier kunnen ook de ingezetenen van de gemeente indirect, dat wil zeggen via de raad, invloed uitoefenen op de keuze van de door de rekenkamercommissie (en uiteraard door de rekenkamer) te onderzoeken onderwerpen. Burgers kunnen echter ook direct aan de rekenkamer(commissie) suggesties doen voor de in te stellen onderzoeken. Eerder werd al opgemerkt dat het aanbeveling verdient om in de verordening regels op te nemen voor de motivering van zowel een verzoek van de raad, als voor het besluit om dit verzoek al dan niet te honoreren. Het feit dat de mogelijkheid van een verzoek door de raad in de wet is opgenomen geeft immers aan dat dit niet als een geheel vrijblijvende zaak kan worden gezien.
Bevoegdheden verkrijgen informatie
De wet bevat voor de rekenkamercommissie geen regeling voor de bevoegdheden voor het verkrijgen van informatie. De raad zal dat zelf moeten regelen. Deze vrijheid betekent echter geen vrijblijvendheid. De commissie die de raad in het leven roept, moet immers in voldoende mate in staat worden gesteld om de functie van een rekenkamer naar behoren te vervullen. Dat de informatie die bij de gemeente zelf berust toegankelijk moet zijn, spreekt vanzelf. Voor informatie die bij derden berust, dient de raad te bepalen welke informatie voor de rekenkamercommissie nodig kan zijn, en op welke wijze georganiseerd wordt dat die informatie ook beschikbaar komt, bijvoorbeeld via subsidievoorwaarden, bepalingen in overeenkomsten en dergelijke.
Rapportageverplichtingen
De rekenkamercommissie dient te voldoen aan de verplichtingen voor de verslaglegging, zoals die ook gelden voor de rekenkamer (zie paragraaf 4.4).
Samenstelling: wel of geen raadsleden?
In tegenstelling tot de rekenkamer mogen bij de rekenkamercommissie zowel de leden als de voorzitter raadslid of lid van een commissie van de betrokken gemeente zijn. Dit is een fundamenteel verschil tussen de rekenkamercommissie en de rekenkamer. Gemeenten kunnen kiezen voor een rekenkamercommissie die louter en alleen bestaat uit raadsleden, maar zij kunnen ook kiezen voor een rekenkamercommissie waarin naast raadsleden ook externe leden deelnemen.
De invulling van de rekenkamercommissie is dus mogelijk door een rekenkamercommissie in te stellen die bestaat uit:
Bij de laatste optie rijst de vraag waarom niet voor een rekenkamer wordt gekozen.
Benoemingen en ontslag
De raad kan zelf de leden en de voorzitter van de rekenkamercommissie benoemen. Deze kunnen van binnen of van buiten de raad zijn. De voorzitter kan ook door de rekenkamercommissie uit haar midden en uit de externe leden worden benoemd. Dit komt tegemoet aan een grotere onafhankelijkheid. Ook kan de raad en de rekenkamercommissie beslissen over de termijn waarvoor de leden van de rekenkamercommissie worden benoemd. Voor de rekenkamer geldt een termijn van zes jaar. Deze is niet verplicht voor de rekenkamercommissie. De raad en de rekenkamercommissie kunnen de leden voor een langere of een kortere termijn benoemen. Bij de benoeming van de leden heeft de raad en de rekenkamercommissie een keuzevrijheid die niet wordt beperkt door de wettelijke bepalingen voor de lokale rekenkamer. Ook de ontslaggronden van de leden van de rekenkamercommissie zijn niet wettelijk ingekaderd. De verordening zal dus regels hiervoor moeten bevatten.
Samenwerking
Er zijn voor gemeenten tal van manieren mogelijk om met andere gemeenten samen te werken. Het is dan wel verstandig eerst een eigen rekenkamercommissie in te richten. Vervolgens kunnen zij hun samenwerking gestalte geven door gezamenlijk expertise in te huren of gezamenlijk onderzoeken te (laten) doen.
Box 5.2
| Voorbeeld Bergen op Zoom |
|
In februari 1997 heeft de gemeenteraad van Bergen op Zoom besloten tot instelling van een gemeentelijke rekenkamer in de vorm van een 'commissie Beleidsevaluatie'. De commissie wordt gevormd uit door de raad aangewezen (eerst vijf, inmiddels zes) raadsleden. De concerncontroller van de gemeente is voor twee dagen per week toegevoegd als adviseur/onderzoeker en functioneert als zodanig dan ook onder verantwoordelijkheid en aansturing van de commissie. De concerncontroller is in de gemeente Bergen op Zoom overigens een onafhankelijk gepositioneerde functie van waaruit, kort samengevat, onderzoek wordt gedaan naar de kwaliteit van beleid, bedrijfsvoering en informatievoorziening. De onderzoeken van de commissie worden vrijwel geheel in eigen beheer uitgevoerd, indien daar op grond van specialistische kennis noodzaak toe is, wordt (tot dusver in zeer beperkte mate) externe expertise ingehuurd. Bij de invoering van het dualistisch stelsel is daarom besloten om gebruik te maken van de optie 'rekenkamerfunctie' en de uitvoering daarvan op te dragen aan de commissie Beleidsevaluatie. |
Box 5.3
| Voorbeeld Utrecht |
|
In Utrecht is in 1997 de rekenkamercommissie ingesteld. In het begin bestond deze commissie uit vijf raadsleden die zelfstandig onderzoek uitbesteedde naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid en organisatie. Uit een evaluatie van de rekenkamercommissie in 2000 bleek dat een vergroting van de onafhankelijkheid en de professionaliteit van de commissie gewenst was. Tegelijkertijd zou de rekenkamercommissie als instrument voor de raad behouden moeten blijven. Naar aanleiding hiervan is de samenstelling van de commissie gewijzigd in vier raadsleden en drie externe, professionele leden. Een verandering in de werkwijze is dat de onderwerpkeuze en het onderzoeksontwerp voortaan niet meer aan de gemeenteraad ter goedkeuring te hoeven worden voorgelegd. Met de wijzigingen in samenstelling en werkwijze neemt de Utrechtse Rekenkamercommissie een positie in tussen enerzijds een onafhankelijke rekenkamer, die uit externe, onafhankelijke professionals bestaat en los staat van het gemeentebestuur (het Rotterdamse model) en anderzijds een rekenkamercommissie bestaande uit raadsleden die qua onderwerpkeuze gebonden is aan de goedkeuring van de gemeenteraad. Het Utrechtse model evolueert: dit is nu het gemengde model. De drie externe leden in de rekenkamercommissie zijn op grond van hun onafhankelijkheid en professionaliteit benoemd. Zij moeten waarborgen dat onderwerpkeuze, bevindingen, oordelen en aanbevelingen niet gekleurd worden door partijpolitieke of coalitiebelangen. De onafhankelijkheid van de rekenkamercommissie is verder gewaarborgd door haar bevoegdheid om bij de gemeentelijke diensten, instellingen en organen alle inlichtingen in te winnen die zij nodig heeft voor de uitvoering van het onderzoek. Ook de beschikking over een eigen budget en een eigen onafhankelijke ambtelijke secretaris, dragen bij aan de onafhankelijke positie van de rekenkamercommissie. Door de inbreng van de vier raadsleden wordt gewaarborgd dat de rekenkamercommissie, vanuit haar onafhankelijke positie, oog heeft voor de belangen en opvattingen in het politieke veld. De raadsleden nemen een politiek onafhankelijke positie in de commissie in: zij zijn niet namens hun fractie in de rekenkamercommissie benoemd, maar verkozen door de gehele raad. Inmiddels is in Utrecht ook geregeld dat de rekenkamer voor wat betreft de benoeming van raadsleden een voordracht maakt. Deze voordracht komt tot stand nadat raadsleden hun interesse voor het lidmaatschap van de rekenkamercommissie hebben getoond. Waarna er gesprekken door de commissie worden gevoerd met de kandidaat-leden. Indien de belangstelling of de kwaliteit van de kandidaten onvoldoende is kan de commissie de voordracht van de commissie aan de raad aanvullen met externe leden. De afspraak met de Raad is inmiddels dat de commissie uit maximaal vier raadsleden bestaat. |
Inleiding
Wanneer de raad heeft gekozen voor een rekenkamer of een rekenkamercommissie volgt de praktijk. Dit hoofdstuk gaat in op die praktijk. Het gestelde is van toepassing op zowel een rekenkamer als een rekenkamercommissie. In dit hoofdstuk komen een aantal onderwerpen aan de orde die relevant zijn op het moment dat de rekenkamer(commissie)[4] wordt vormgegeven, alsook later wanneer de rekenkamer functioneert. Aan de orde komt hoe de rekenkamer haar werk doet, wat de betrokkenheid van verschillende andere actoren bij de rekenkamer is en welke rol de rekenkamer vervult in de gemeente. Uitgangspunt is te komen tot een rekenkamer die aansluit bij de lokale situatie en die in staat is om professioneel te functioneren.
[4] In het vervolg van dit hoofdstuk wordt de term 'rekenkamer' gebruikt. Met deze term worden zowel rekenkamers als rekenkamercommissies bedoeld.
In elke gemeente passeert een groot aantal onderwerpen de revue dat mogelijk een onderzoek door de rekenkamer 'verdient'. Om deze stroom van mogelijke onderzoeken voor de rekenkamer behapbaar te houden, is het wenselijk dat de rekenkamer een set van criteria ontwikkelt op basis waarvan zij bepaalt wat te onderzoeken. Elementen kunnen zijn:
De rekenkamer bepaalt zelf welke onderwerpen zij onderzoekt. Dit is onderdeel van haar onafhankelijkheid. Dit wil niet zeggen dat dit keuzeproces in alle gevallen een zaak van de rekenkamer 'alleen' is. Het is mogelijk en wenselijk om de gebruikers van de onderzoeksresultaten bij het afwegingsproces te betrekken. Hierbij kan op de eerste plaats aan de gemeenteraad worden gedacht, maar zeker ook aan het college of de inwoners van de gemeente en hun organisaties.
Rekenkameronderzoek heeft over het algemeen een terugblikkend karakter. Onderzocht wordt hoe zaken zijn verlopen, hoe keuzen tot stand zijn gekomen en welke lessen voor de toekomst hieruit kunnen worden geleerd. In haar afweging wat te onderzoeken kan de rekenkamer ook besluiten op bepaalde belangrijke gebieden vroeger in de beleidscyclus een rol te willen spelen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het toetsen van de uitvoerbaarheid, meetbaarheid, controleerbaarheid of consistentie van aangekondigde beleidsmaatregelen of meerjarenprogramma's. De rekenkamer moet er met name in zo'n onderzoek wel voor waken dat ze zich inlaat met inhoudelijke politieke afwegingen; deze zijn nadrukkelijk het terrein van de raad en het college zelf.
De praktijk laat zien dat rekenkamers veelal kiezen voor relatief grote onderzoeken waarvan de resultaten vervolgens in de vorm van een rapport naar buiten worden gebracht. Er zijn echter vele andere werkwijzen denkbaar.
De rekenkamer kan variatie aanbrengen in het soort onderzoek. Zo is de rekenkamer vrij om grote(re) onderzoeken af te wisselen met quick scan's op een beperkter terrein of met kleinere acties waarin bijvoorbeeld commentaar wordt gegeven op ontwikkelingsprocessen die binnen de gemeente lopen. Dit commentaar kan dan in de vorm van een brief naar de raad. Voor kleinere rekenkamers kan dit een goedkope, maar effectieve manier van optreden zijn.
Daarnaast kan de rekenkamer variatie aanbrengen in de manier waarop de uitkomsten van onderzoek naar buiten worden gebracht. Naast rapporten kan worden gedacht aan het organiseren van conferenties en workshops of het publiceren van handreikingen. Vanzelfsprekend zal hier aan een desbetreffende rapportage ten grondslag liggen.
In de keuze van een onderzoeksaanpak en een publicatievorm dient steeds de vraag voorop te staan welk effect men wil bereiken met het onderzoek. Hieruit volgt vaak al snel welke doelgroep (burgers, raadsleden, wethouders of ambtenaren), met welk soort onderzoek, op welke wijze het best kan worden bereikt.
Met het oog op de transparantie van het werk van de rekenkamer is het wenselijk dat de omgeving zicht krijgt op de voorgenomen onderzoeken. Dit kan door:
Een goed hulpmiddel hierbij kan een eigen website zijn.
De wijze van uitvoering van het onderzoek vloeit voort uit de wijze waarop de organisatie van de rekenkamer is vormgegeven, deels gaat het om de beantwoording van de vraag hoe men zo effectief mogelijk denkt te zijn. Aan de basis van de uitvoering zal in alle gevallen een toereikend budget moet liggen. Wat 'toereikend' is, zal de raad nadermoeten bepalen.
De wijze van uitvoering behelst een antwoord op de vraag hoe het budget wordt ingezet. Onderzoek door de rekenkamer zal immers in de meeste gevallen niet door de leden zelf worden uitgevoerd. Daarom is het noodzakelijk te bepalen wie dat wel doen. Grofweg zijn er vier opties met elk voor- en nadelen.
1. Uitvoering door eigen medewerkers van de rekenkamer
De rekenkamer in dit geval voor de werkzaamheden een organisatie op bestaande uit deskundige medewerkers die (vrijwel) al het onderzoek uitvoeren. Met het oog op stabiliteit van de organisatie is het wenselijk dat de raad het budget van de rekenkamer voor enige jaren vaststelt. Voordelen van deze variant zijn onder meer het werken met een vaste bezetting van mensen die op elkaar ingespeeld raken, het opbouwen van kennis, het bekend raken met de gemeentelijke organisatie en directe lijnen van aansturing tussen rekenkamer en uitvoerders. Het belangrijkste nadeel van deze variant (voor kleinere gemeenten) schuilt er in dat gezien de te verwachten relatief beperkte omvang van de rekenkamer (voor kleinere gemeenten) slechts een beperkt aantal deskundigheden in de organisatie aanwezig zal zijn. In de praktijk kan het dan voorkomen dat ter aanvulling alsnog inhuur van derden noodzakelijk is, waardoor de kosten toenemen.
2. Uitvoering door inhuur van externen (bijv. onderzoeksbureaus)
De rekenkamer laat de werkzaamheden uitvoeren door externen. Dit heeft als grote voordeel dat per onderzoek kan worden afgewogen welke expertise in welke omvang op enig moment nodig is om het onderzoek uit te voeren. De inhuur wordt hier vervolgens op afgestemd. Er kleven ook enkele nadelen aan deze variant:
3. Uitvoering door ingeleende ambtenaren van de gemeente zelf
De rekenkamer laat de werkzaamheden (per afzonderlijk onderzoek) uitvoeren door ambtenaren die worden ingeleend uit de gemeentelijke organisatie. Deze aanpak heeft als belangrijke voordelen dat de kosten relatief laag zijn en dat de medewerkers goed thuis zijn in de te onderzoeken materie. Dit voordeel is ook gelijk het grootste nadeel, doordat de medewerkers afkomstig zijn uit de ambtelijke organisatie ontstaat al snel (de schijn van) belangenverstrengeling. De onafhankelijkheid van de rekenkamer en de integriteit van de medewerker komen hierdoor in het geding. Er is het gevaar van (schijnbare) belangenverstrengeling. Duidelijke afspraken zijn bij deze variant zonder meer noodzakelijk tussen de rekenkamer en het college. Voorop staat daarbij dat de betrokken ambtenaren onder volledige verantwoordelijkheid werken van de rekenkamer.
4. Uitvoering door ingeleende ambtenaren van andere gemeenten
Een variant die voorts kan worden overwogen is het inlenen van ambtenaren van andere gemeenten. Het gevaar van (schijnbare) belangenverstrengeling is beperkt, terwijl het kostenvoordeel in belangrijke mate in stand blijft.
Box 6.1
| Voorbeeld Zwijndrecht |
|
De rekenkamercommissie van de gemeente Zwijndrecht heeft vanaf de instelling op 1 oktober 1999 voor deze variant gekozen. Op één dag in de week verzorgt de concerncontroller van de gemeente Goes het secretariaat van de commissie en voert hij (vrijwel) al het onderzoek uit. Voor relatief kleine gemeenten is dit een goed werkbare oplossing. De kosten zijn laag en de medewerker is goed thuis in de te onderzoeken materie. Het geeft de rekenkamercommissie de gewenste mix van betrokkenheid van de raad en onafhankelijkheid. Belangenverstrengeling en bedrijfsblindheid worden voorkomen. Elke raadsfractie is met één lid in de rekenkamercommissie van Zwijndrecht vertegenwoordigd. Behalve de externe secretaris/onderzoeker bestaat de commissie uit een externe voorzitter. De specifieke deskundigheid van de twee externe leden op het gebied van het uitvoeren van beleidsevaluaties bij de lokale overheid waarborgt de kwaliteit van de onderzoeken. |
Een rekenkameronderzoek moet betrouwbaar, degelijk en onpartijdig zijn. Mede daarom is het van groot belang dat het onderzoek van een rekenkameronderzoek zorgvuldig verloopt. Zorgvuldig wil zeggen dat er prudent wordt omgegaan met de informatie waar de rekenkamer op basis van haar bevoegdheden toegang toe heeft, dat de onderzochte de kans krijgt om te reageren op feiten en conclusies en dat de resultaten van het onderzoek op een evenwichtige wijze openbaar worden gemaakt. Zorgvuldigheid is een van de kwaliteitseisen voor het werk van een rekenkamer. Andere kwaliteitseisen betreffen: objectiviteit, onderbouwing, consistentie, bruikbaarheid, onafhankelijkheid, doelmatigheid en controleerbaarheid.
Deze eisen kunnen als volgt worden toegelicht:
Objectiviteit: het onderzoeksonderwerp wordt zo gekozen dat de selectie van de te onderzoeken en in de rapportage te presenteren feiten zonder vooringenomenheid plaats vindt en evenwichtig is. Feiten worden in rapporten gescheiden van oordelen gepresenteerd. Taalgebruik is niet tendentieus en niet suggestief.
Onderbouwing: methoden en technieken van gegevensverzameling voldoen aan de eisen van validiteit en betrouwbaarheid. Het onderzoeksontwerp is zo dat conclusies van het onderzoek logisch voortvloeien uit de bevindingen. Bevindingen zijn zoveel mogelijk gebaseerd op schriftelijke bronnen of andere vastleggingen en liefst op meer dan een bron. Feiten zijn geverifieerd aan de bron.
Consistentie: gehanteerde normen, oordelen en aanbevelingen zijn binnen hetzelfde onderzoek in overeenstemming met elkaar. Zij zijn in principe ook in overeenstemming met normen gehanteerd in een ander (eerder) rekenkameronderzoek, met dien verstande dat normen zich ontwikkelen en aangepast dienen te zijn aan de actuele stand van denken.
Bruikbaarheid:het onderzoeksrapport geeft toegankelijke, bondige en actuele informatie waarmee college, raad en directies van gecontroleerde organen iets kunnen doen in termen van het verbeteren van het functioneren. Op de onderzoeksvragen wordt antwoord gegeven. Duidelijk moet zijn op welke punten en van wie de rekenkamer actie verwacht.
Onafhankelijkheid: de keuze van onderwerpen, aspecten en te hanteren normen vindt plaats in volledige vrijheid en zonder vatbaar te zijn voor welke pressie dan ook.
Doelmatigheid:het onderzoek wordt voldoende afgebakend en de aanpak van het onderzoek is doelgericht.Bij de keuze van methoden en technieken wordt een afweging gemaakt van de kosten en baten. De organisatie van het onderzoek voldoet aan de algemene eisen van goed projectmanagement.
Controleerbaarheid: het onderzoeksproces wordt zodanig vastgelegd dat reconstructie op een doelmatige wijze kan plaats vinden. Belangrijke beslissingen in het onderzoek en daarbij behorende overwegingen worden schriftelijk vastgelegd. Er vindt een toegankelijke dossiervorming plaats en er wordt een logboek bijgehouden.
In het onderzoeksproces zijn de volgende stappen te onderscheiden:
Hierna worden deze stappen verder uitgewerkt.
Onderwerpkeuze
De rekenkamer(commissie) bepaalt – aan de hand van vooraf vastgestelde criteria - het onderwerp van onderzoek en beargumenteert die keuze.
Opstellen onderzoeksopzet en -vragen
De rekenkamer(commissie) stelt een onderzoeksopzet en onderzoeksvragen vast. Hieruit blijkt hoe het onderzoek wordt aangepakt.
Onderzoeksvoorstel met tijdsplanning, begroting en inschatting van de benodigde capaciteit
Het onderzoeksvoorstel bevat een tijdsplanning, een begroting en een inschatting van de benodigde capaciteit (intern vrijgemaakt of extern ingekocht). Ook de wijze waarop de beoordeling van de onderzochte organisaties tot stand zal komen, is uitgewerkt in het onderzoeksvoorstel. Als voor het onderzoek een extern bureau wordt ingeschakeld, kan het voorstel ook voorzien in de wijze van aanbesteding en selectie van het externe bureau.
Aankondiging
Na bespreking en vaststelling van het onderzoeksvoorstel worden de gecontroleerde instanties ingelicht over de hoofdlijnen van het onderzoek en het verloop van de verdere procedure. Vastgelegd wordt op welk moment en aan wie gemeld wordt dat een onderzoek wordt gestart. Tijdigheid is van groot belang. Voorkomen moet worden dat de aankondiging volgt nadat het onderzoek al is gestart.
De aankondiging vermeldt duidelijk:
Mogelijke adressanten zijn:
Daarnaast plant de projectleider van het onderzoek een introductiegesprek waarin nadere toelichting wordt gegeven aan de meest betrokkenen bij de onderzochte organisatie en/of de betrokken wethouder.
Onderzoeksfase
Tijdens de onderzoeksfase wordt de uitvoering van het onderzoek ter hand genomen, de rekenkameronderzoekers vergaren de noodzakelijke informatie en formuleren hun bevindingen. In beginsel communiceert de rekenkamer in deze fase niet over het onderzoek. Met name als het onderzoek een lange doorlooptijd heeft, kan er echter de noodzaak zijn om ook al tijdens het onderzoek te communiceren over de voortgang. Dit kan gaan om communicatie met de onderzochte, (delen van) de raad of het college. Vooraf kan worden vastgelegd op welk moment waarover wordt gecommuniceerd, zodat de verwachtingen op dit punt niet uiteen lopen.
Het verdient aanbeveling om niet tussentijds al te communiceren over bevindingen of delen van conclusies. Hiermee wordt gewacht tot het onderzoek is afgerond en wederhoor heeft plaatsgevonden.
Bij uitbesteding van onderzoek zijn tussentijdse rapportages door het onderzoeksteam aan de rekenkamer van groot belang. Het rapport dient immers naadloos aan te sluiten bij de onderzoeksopdracht van de rekenkamer. Ook de 'toon' en 'aanpak' dienen aan te sluiten bij het beeld of profiel dat de rekenkamer wil uitdragen.
Conceptrapport
De onderzoeker stelt een voorlopig rapport op, waarin de feitelijke bevindingen zijn opgenomen. Dit voorlopige rapport bevat nog geen beleidsmatige conclusies, bestuurlijke oordelen of aanbevelingen. In overleg tussen de uitvoerende onderzoeker(s) en de rekenkamer wordt vervolgens overeenstemming gezocht ten aanzien van de bestuurlijke boodschap die uit de bevindingen dient te worden afgeleid. Vervolgens worden de conclusies en aanbevelingen geformuleerd.
Wederhoor
Met het oog op zorgvuldigheid is van groot belang dat de onderzochte partij de kans heeft om eventuele feitelijke onjuistheden in het (nog niet gepubliceerde) onderzoeksrapport te melden. Vooraf kan daarom worden vastgelegd:
Het is gebruikelijk 'ambtelijk' wederhoor te onderscheiden van 'bestuurlijk' wederhoor. Bij ambtelijk wederhoor worden de feitelijke bevindingen die uit het onderzoek voortvloeien aan de betreffende ambtenaren voorgelegd met de vraag er eventuele onjuistheden uit te halen en te corrigeren. Bij bestuurlijk wederhoor wordt de verantwoordelijke wethouder of het college de gelegenheid geboden om te reageren op de conclusies, oordelen en aanbevelingen die de rekenkamer verbindt aan de (gecorrigeerde) bevindingen. Het is overigens wel mogelijk om ambtelijk en bestuurlijk wederhoor samen te voegen. Voordeel hiervan is dat de procedure wordt versneld. Nadeel is dat feitelijke en bestuurlijke bevindingen door elkaar kunnen lopen waardoor onduidelijkheid kan ontstaan.
Het verdient aanbeveling om de hele bestuurlijke reactie op te nemen in het eindrapport en te voorzien van een nawoord van de rekenkamer. Op deze wijze is voor de raad zichtbaar hoe de bestuurlijk verantwoordelijken hebben gereageerd op de conclusies van de rekenkamer en wordt tevens zichtbaar hoe de rekenkamer deze reactie (inclusief eventuele toezeggingen) waardeert.
Deze uitvoerige procedure voorkomt dat tijdens de raadsbehandeling discussie ontstaat over de juistheid van de feiten. De discussie in de raad dient te gaan over de conclusies, oordelen, aanbevelingen en toezeggingen. Een nadeel is dat het traject nadat het feitelijke onderzoek is afgerond erg tijdrovend kan zijn.
Definitief rapport
Sluitstuk van een rekenkameronderzoek is het naar buiten brengen van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen in de vorm van een rapport. Met het oog op dit moment moet worden bepaald wie de rekenkamer tot haar doelgroepen rekent bijvoorbeeld de inwoners van de gemeente, de raad, het college, de ambtelijke organisatie of de media. Ook zal moeten worden bepaald op welke wijze en in welke volgorde deze belanghebbenden worden benaderd.
De gemeenteraad wordt over het algemeen gezien als belangrijkste afnemer van de onderzoeksresultaten. Om de effectiviteit van het onderzoek te waarborgen, is het wenselijk om binnen de raad een 'ontvanger' aan te wijzen. Gedacht kan worden aan een commissie voor de rekeningen of een commissie Financiën. Daarnaast kan een speciale commissie voor de rekenkamer worden ingesteld. Het ligt overigens voor de hand dat de commissie die als ontvanger van rapporten fungeert, ook de overige contacten met de rekenkamer onderhoudt, bijvoorbeeld waar het gaat om verzoeken tot onderzoek.
Er dienen duidelijke afspraken te worden gemaakt over de manier waarop en aan wie de rekenkamer haar rapport aanbiedt. Een presentatie door het onderzoeksteam in een commissie of tijdens de raadsvergadering behoort tot de mogelijkheden. In het laatste geval dient de gemeentelijke verordening wel de mogelijkheid te bieden aan niet-raadsleden om te spreken in de raad. Er kan ook worden gekozen om het rapport toe te sturen aan de vakcommissie. Welke commissie dit is, zal per onderwerp verschillen.
Soms zal er veel aandacht in de media zijn voor een rekenkameronderzoek. Een persconferentie en/of interviews in kranten zijn dan mogelijk. Het verdient aanbeveling geen interviews te geven terwijl het onderzoek nog loopt en de oordeelsvorming nog niet heeft plaatsgevonden. Informatie over aanleiding, aard en aanpak van het onderzoek is uiteraard wel te allen tijde openbaar.
De positie van eventuele ingehuurde onderzoekers verdient in deze fase bijzondere aandacht. Het rapport verschijnt immers onder verantwoordelijkheid van de rekenkamer en niet onder de verantwoordelijkheid van het uitvoerende onderzoeksbureau. Dit moet ook blijken uit het optreden naar buiten toe. Goede afspraken zijn wenselijk omtrent de wijze waarop de onderzoeker in het rapport wordt vermeld en de eventuele rol van de onderzoekers bij de presentatie aan de raad. Veelal wordt gekozen voor een vorm waarin het rapport duidelijk herkenbaar is als rekenkamerrapport met een vermelding van het uitvoerende bureau. Bij de presentatie voert een lid van de rekenkamer(commissie) het woord in de raad wanneer het gaat om de conclusies. De externe onderzoekers zijn beschikbaar voor het beantwoorden van technische vragen.
In het verlengde van de presentatie van het rapport zal in de meeste gevallen een bespreking in een raadscommissie of een plenaire raadsvergadering volgen. In een dergelijke bespreking debatteert de raad met de wethouder over het rapport. Aangezien de rekenkamer haar werk heeft afgerond, de bevindingen zijn immers gepresenteerd, speelt ze in het debat geen actieve rol. Wel kan worden overwogen een lid van de rekenkamer aanwezig te laten zijn om zonodig toelichting te geven. Hierover dienen vooraf goede afspraken te worden gemaakt, zodat het lid van de rekenkamer buiten het politieke debat kan blijven.
Nazorg
Onderzoeksrapporten worden meestal gevolgd door toezeggingen van het college. Het is voor de effectiviteit van de rekenkamer van doorslaggevend belang of deze toezeggingen ook worden nagekomen. Daarom is het aan te bevelen dat de raad bijvoorbeeld een jaar na dato toetst of die toezeggingen zijn nagekomen.
|
Modelverordening op de rekenkamer met artikelsgewijze toelichting |
Artikel 1 Begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan onder:
Artikel 2 Rekenkamer
Artikel 3 Commissie
Artikel 4 Benoeming leden
Artikel 5 Benoeming plaatsvervangende leden
Artikel 6 Ontslag en non-activiteit
Artikel 7 Budget
Artikel 8 Rechtspositie
De raad stelt bij verordening vast of en, zo ja, welke ambtelijke rechtspositionele regelingen op de leden van overeenkomstige toepassing zullen zijn, alsmede eventuele andere afspraken.
Artikel 9 Verzoek
De raad kan de rekenkamer een gemotiveerd verzoek doen tot het in stellen van een onderzoek. De rekenkamer bericht de raad binnen een maand of en in hoeverre aan dat verzoek zal worden voldaan. Indien de rekenkamer niet aan het verzoek van de raad voldoet, zal zij daarvoor goede gronden aanvoeren.
Artikel 10 Rapportage en terugkoppeling
Artikel 11
Deze verordening kan worden aangehaald als Verordening gemeentelijke rekenkamer.
Artikel 12
Deze verordening treedt in werking met ingang van ....
Toelichting Artikel 1
Dit artikel bevat enkele definities om te voorkomen dat bepaalde begrippen telkens in hun geheel moeten worden uitgeschreven. In deze modelverordening is gekozen om de begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid (die in artikel 182 van de Gemeentewet zijn genoemd) niet in artikel 1 op te nemen. Hiermee willen wij voorkomen dat gemeenten in de verordening een eigen definitie hanteren. Wel wordt in deze toelichting uiteengezet wat onder deze termen wordt verstaan. Doelmatigheid is de mate waarin de nagestreefde beleidsdoelen tegen zo gering mogelijke kosten worden bereikt. Bij doeltreffendheid gaat het er om of het resultaat van het beleid beantwoordt aan wat er met het beleid werd beoogd en de gestelde beleidsdoelen worden verwezenlijkt. Bij rechtmatigheid gaat het om het voldoen aan de wettelijke kaders en regelgeving. Het gaat dan vooral om wet- en regelgeving die direct van belang is voor de rechtmatigheid van de totstandkoming van de gemeentelijke baten en lasten.
Toelichting Artikel 2
De raad kan op grond van de Gemeentewet een gemeentelijke rekenkamer instellen. De rekenkamer bestaat echter niet ex lege; de raad moet haar uitdrukkelijk instellen (artikel 81a). Daarin voorziet het eerste lid. Verder moet de raad bepalen hoeveel leden de kamer zal hebben (artikel 81b). De wet geeft geen regels voor het aantal, maar in de praktijk zal een gemeente doorgaans kiezen tussen een eenhoofdige rekenkamer, ook wel aangeduid als het "directeursmodel", en een kamer van drie personen, zoals de Algemene Rekenkamer bij het Rijk. Voor het geval de raad kiest voor een eenhoofdige rekenkamer is in de voetnoten bij de desbetreffende artikelen van deze
modelverordening een aantal afwijkende bepalingen opgenomen die speciaal op die situatie betrekking hebben.
Toelichting Artikel 3
In deze modelverordening wordt er van uitgegaan dat beslissingen van de raad over de rekenkamer worden voorbereid door een commissie uit de raad, die hier wordt aangeduid als de commissie voor de rekenkamer (hierna: de commissie).
De raad stelt de commissie in die het aanspreekpunt is voor de rekenkamer. De commissie treedt als 'ontvanger' van de rekenkameronderzoeken op en onderhoudt ook de overige contacten met de rekenkamer.
Toelichting Artikel 4
Het eerste lid bevat, naast een herhaling van artikel 81c, eerste lid, van de wet, de bepaling dat de leden van de rekenkamer worden benoemd op de voordracht van de commissie. Een andere aanpak is ook mogelijk. De bevoegdheid tot benoeming van de leden van de rekenkamer zou ook kunnen worden overgedragen aan de commissie. Artikel 156 van de wet verzet zich daar niet tegen. Het is echter de vraag of dat verstandig is. Gezien het belang van de rekenkamer is het zaak dat dergelijke belangrijke beslissingen door de raad zelf worden genomen.
Een punt van discussie kan nog zijn in hoeverre de voordracht van de commissie bindend moet zijn. Volgens de voorliggende tekst geschiedt de benoeming van de leden op aanbeveling van de commissie. Een alternatief kan zijn dat de voordracht van de commissie bindend is.
De rol van de commissie bij benoeming en ontslag is facultatief. Een raad kan er ook voor kiezen deze zaken geheel zelf te regelen.
Op grond van artikel 81e zullen de leden van de rekenkamer openbaar moeten maken welke andere functies dan het lidmaatschap van de rekenkamer zij vervullen. Artikel 81f noemt de functies die onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van de rekenkamer. Alvorens tot benoeming van een lid over te gaan, zal de raad dus zeker moeten stellen dat artikel 81f aan de benoeming niet in de weg staat. Het tweede lid van artikel 3 bepaalt dat de commissie de hiervoor benodigde informatie moet verschaffen. De kandidaat-leden zullen dus via de commissie de informatie moeten verschaffen die zij op grond van artikel 81e van de wet na benoeming openbaar zullen moeten maken. Ook zal duidelijk moeten zijn dat een beoogd lid zijn kandidatuur aanvaardt.
Op grond van artikel 81c, tweede lid, van de wet benoemt de raad de voorzitter van de rekenkamer in functie. Het derde lid geeft in aanvulling daarop een regeling voor de vervulling van het voorzitterschap als de voorzitter zelf tijdelijk niet in de gelegenheid is zijn functie te vervullen. De raad zou er voor kunnen kiezen daarvoor steeds een ad hoc regeling te treffen, maar uit een oogpunt van snelheid en flexibiliteit, bijvoorbeeld als sprake is van ziekte, heeft het de voorkeur een algemene regel te stellen zoals hier is gedaan.
Eventueel zou nog kunnen worden voorzien in de situatie dat de voorzitter zijn functie niet kan vervullen, omdat hij door de raad op non-activiteit is gesteld. Als de raad in zo'n situatie iemand anders als tijdelijk voorzitter wil aanwijzen dan uit deze regeling voortvloeit, zal de verordening dat mogelijk moeten maken. In dat geval zou een extra lid aan dit artikel toegevoegd kunnen worden in deze zin: als de voorzitter door de raad op non-activiteit wordt gesteld kan de raad voor de tijdelijke vervanging in de functie van voorzitter een van de tweede volzin van het derde lid afwijkende regeling treffen. Een mogelijk alternatief: in bijzondere gevallen kan de raad een van de tweede volzin van het derde lid afwijkende regeling treffen.
Artikel 81c, vijfde lid, van de wet bevat het voorschrift dat voorafgaand aan benoemingen overleg wordt gevoerd met de rekenkamer. De wet bepaalt niets over de vorm die dat overleg moet hebben. Daar heeft de raad dus een keuze. Dat kan heel vormvrij, maar de raad zou er bijvoorbeeld ook voor kunnen kiezen de rekenkamer zelf een voordracht te laten maken, in plaats van een commissie uit de raad. Een formeel bindende voordracht ligt daarbij niet voor de hand, omdat de wet slechts spreekt van overleg. Verder zal vastgesteld moeten worden dat bij de te benoemen leden van de rekenkamer is voldaan aan artikel 81f van de wet, waarin de incompatabiliteiten worden geregeld: de "geloofsbrieven" van de kandidaten.
Toelichting Artikel 5
Op grond van artikel 81c, derde lid, kan de raad plaatsvervangende leden benoemen. De wet bepaalt verder niets over hun rol. Het tweede en derde lid van artikel 4 bieden op dat punt een tegenhanger van artikel 40 van de Comptabiliteitswet. De plaatsvervangende leden kunnen op grond hiervan tijdelijk invallen als een van de leden door ziekte of anderszins enige tijd niet in staat is zijn functie uit te oefenen. Ook kunnen ze opgeroepen worden om voor een speciaal project tijdelijk de rekenkamer aan te vullen.
De wet geeft niet aan hoeveel plaatsvervangende leden er moeten zijn. Dat ligt ook niet voor de hand, over het aantal leden zelf is niets bepaald. De raad kan voor een laag aantal kiezen in de verwachting dat vervanging of tijdelijke aanvulling maar zelden wenselijk zal blijken.
Het tweede lid gaat er van uit dat de voorzitter iemand oproept om tijdelijk als waarnemer op te treden. Gezien de snelheid waarmee dat soms zal moeten gebeuren ligt het niet voor de hand dat door de raad te laten doen. Wel kan de raad aangeven wie in bepaalde gevallen moet worden aangewezen. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de leden met het oog op een bepaalde combinatie van deskundigheden zijn benoemd en dat om die reden elk lid zijn eigen vervanger heeft.
Het derde lid bestrijkt de situatie dat in verband met een bijzonder project een van de plaatsvervangers als tijdelijke aanvulling wordt opgeroepen. Het ligt dan voor de hand dat de voorzitter zelf bepaalt wie van de plaatsvervangers hij oproept omdat hij ook het beste weet welke deskundigheid hij voor dat project nodig heeft.
Het vierde lid verklaart de bepalingen uit deze modelverordening van overeenkomstige toepassing op de plaatsvervangende leden om te voorkomen dat deze plaatsvervangende leden bepaalde (onderzoeks)bevoegdheden niet zouden kunnen gebruiken.
Toelichting Artikel 6
Dit artikel handelt over het ontslag van de leden en over de mogelijkheid (of soms verplichting) hen op non-activiteit te stellen in bepaalde situaties.
Toelichting Artikel 7
De rekenkamer is zelfstandig verantwoordelijk voor de besteding van het aan haar ter beschikking gestelde budget dat noodzakelijk is voor de uitvoering van haar taak. Deze zelfstandigheid van de rekenkamer ten opzichte van de raad is een borg voor een behoorlijke uitvoering van haar taak. De rekenkamer is voor de besteding van het budget uitsluitend verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad.
Toelichting Artikel 8
De raad kan een specifieke rechtspositieregeling vaststellen voor de leden waarin zaken als bezoldiging, ziekte, vakantie, verlof, verhuiskosten, wachtgeld enzovoorts worden geregeld.
Toelichting Artikel 9
De onafhankelijkheid van de rekenkamer blijkt onder andere uit het feit dat zij zelfstandig bepaalt welke onderzoeken zullen worden ingesteld. De rekenkamer kan op verzoek van de raad een onderzoek instellen maar is niet verplicht het verzoek van de raad in te willigen. Dit verzoek van de raad wordt in artikel 182, tweede lid van de wet expliciet genoemd. Doordat deze mogelijkheid van uitdrukkelijk in de wet is genoemd, wordt er een bepaalde gewicht toegekend aan het verzoek van de raad. Indien de rekenkamer niet voldoet aan een goed gemotiveerd verzoek van de raad zal zij daarvoor goede gronden aanvoeren.
Toelichting Artikel 10 Rapportage
Uit oogpunt van zorgvuldigheid is het van groot belang dat de onderzochte partij de kans krijgt om te reageren op het (nog niet gepubliceerde) ontwerp-onderzoeksrapport. Er vindt dan wederhoor plaats waarbij de feitelijke bevindingen die uit het onderzoek voortvloeien aan de betreffende ambtenaren worden voorgelegd met de vraag eventuele onjuistheden uit te halen en te corrigeren. Indien van toepassing wordt de verantwoordelijke wethouder of het college de gelegenheid geboden om te reageren op de conceptaanbevelingen die de rekenkamer verbindt aan de (gecorrigeerde) bevindingen. Tot slot brengt de rekenkamer een definitief rapport naar buiten met bevindingen, conclusies en eventueel aanbevelingen.
Toelichting Artikelen 11 en 12
Deze bepalingen behoeven geen toelichting.
[5] Als een gemeente kiest voor een eenhoofdige rekenkamer betreft het zgn. directeursmodel dan luidt de tekst als volgt: de rekenkamer bestaat uit één lid. Een andere tekstsuggestie: aan de rekenkamer wordt leiding gegeven door de directeur gemeentelijke rekenkamer.
[6] Een andere benaming is ook mogelijk indien de desbetreffende gemeente een andere naam hanteert. Bij de hier gehanteerde benaming van raadcommissie van de rekenkamer gaat het niet om een rekenkamercommissie als invulling van de rekenkamerfunctie.
[7] Wanneer een gemeente kiest voor het directeursmodel luidt de tekst als volgt: de raad benoemt het enige lid van de rekenkamer en de raad benoemt het enige lid als voorzitter (directeur) van de rekenkamer.
[8] Bij het directeursmodel benoemt de raad in ieder geval een plaatsvervangend lid.
|
Modelverordening op de rekenkamercommissie met artikelsgewijze toelichting |
Artikel 1 Begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan onder:
Artikel 2 Rekenkamercommissie
Artikel 3 Benoeming leden
Artikel 4 Eed
Ten aanzien van de externe leden is artikel 81g van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5 Ontslag en non-activiteit
Artikel 6 Vergoeding voor werkzaamheden van de externe leden van de rekenkamercommissie
Artikel 7 Ambtelijk secretaris
Artikel 8 Reglement van orde
De commissie stelt een reglement van orde voor haar vergaderingen en andere werkzaamheden vast. Zij zendt het reglement na vaststelling onverwijld ter kennisneming naar de raad.
Artikel 9 Onderwerpselectie en opdrachtverlening
Artikel 10 Werkwijze
Artikel 11 Budget
Artikel 12 Inwerkingtreding
Deze verordening treedt in werking met ingang van ...
Artikel 13 Citeertitel
Deze verordening kan worden aangehaald als Verordening gemeentelijke rekenkamercommissie.
Toelichting Artikel 1
Dit artikel bevat enkele definities om te voorkomen dat bepaalde begrippen telkens in hun geheel moeten worden uitgeschreven.
In deze modelverordening is gekozen om de begrippen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid (die in artikel 182 van de Gemeentewet is genoemd) niet in artikel 1 op te nemen. Hiermee willen wij voorkomen dat gemeenten in de verordening een eigen definitie hanteren. Wel wordt in deze toelichting uiteengezet wat onder deze termen wordt verstaan. Doelmatigheid is de mate waarin de nagestreefde beleidsdoelen tegen zo gering mogelijke kosten worden bereikt. Bij doeltreffendheid gaat het er om of het resultaat van het beleid beantwoordt aan wat er met het beleid werd beoogd en de gestelde beleidsdoelen worden verwezenlijkt. Bij rechtmatigheid gaat het om het voldoen aan de wettelijke kaders en regelgeving. Het gaat dan vooral om wet- en regelgeving die direct van belang is voor de rechtmatigheid van de totstandkoming van de gemeentelijke baten en lasten.
Toelichting Artikel 2
Wanneer gemeenten geen rekenkamer instellen, stellen zij op grond van artikel 81o van de wet regels vast voor de uitoefening van de rekenkamerfunctie. De wet spreekt van een rekenkamerfunctie. In deze modelverordening is gekozen voor een rekenkamercommissie met raadsleden en externen. De voorzitter wordt uit de externe leden gekozen. De raad bepaalt zelf hoeveel leden de rekenkamer zal hebben.
Toelichting Artikel 3
Anders dan bij de rekenkamer kunnen naast externen ook raadsleden en leden van andere commissies deel uitmaken van de rekenkamercommissie. Indien de rekenkamercommissie uit twee of meer leden bestaat, benoemt de rekenkamercommissie uit de externe leden de voorzitter van de rekenkamer. Uit oogpunt van onafhankelijkheid kan er voor gekozen worden dat niet-raadsleden deelnemen in de rekenkamercommissie. In het tweede lid is een termijn van zes jaar genoemd. De raad kan uiteraard zelf bepalen of hij de leden van de rekenkamercommissie korter of langer dan zes jaar benoemd.
Toelichting Artikel 4
De verplichting deze eed of verklaring en belofte af te leggen vloeit voor de rekenkamer rechtstreeks voort uit artikel 81g van de Gemeentewet. Deze bepaling wordt van overeenkomstige toepassing verklaard op de externe leden van de rekenkamercommissie.
Toelichting Artikel 5
Dit artikel handelt over het ontslag van de leden en over de mogelijkheid (of soms verplichting) hen op non-activiteit te stellen in bepaalde situaties.
Toelichting Artikel 6
In dit artikel is de vergoeding die externe leden voor hun werkzaamheden ontvangen, vastgelegd.
Toelichting Artikel 7
De rekenkamercommissie wordt bijgestaan door een secretaris. Deze wordt door het college aangewezen. De rekenkamercommissie dient zelfstandig te functioneren en in het derde lid is voorzien in een rechtstreekse verantwoordingsrelatie van de secretaris ten opzichte van de rekenkamercommissie.
Toelichting Artikel 8
Artikel 81i van de Gemeentewet wordt van overeenkomstige toepassing verklaard op de rekenkamercommissie. In het reglement van orde moeten/kunnen zaken als de vergoeding, volgorde van aftreden bij een meerhoofdige rekenkamercommissie, verhouding secretaris-voorzitter, de procedure die wordt gevolgd bij onderzoeken, hoe wordt omgegaan met verzoeken van derden om onderzoek te verrichten enzovoorts geregeld.
Toelichting Artikel 9
De rekenkamercommissie dient onafhankelijk te zijn en om deze onafhankelijkheid te bevorderen is het van belang dat zij zelfstandig de onderzoeksonderwerpen kan kiezen. De rekenkamercommissie kan op verzoek van de raad een onderzoek instellen maar is niet verplicht het verzoek van de raad in te willigen. Dit verzoek van de raad wordt in artikel 182, tweede lid van de wet expliciet genoemd. Doordat deze mogelijkheid van uitdrukkelijk in de wet is genoemd, wordt er een bepaalde gewicht toegekend aan het verzoek van de raad. Indien de rekenkamercommissie niet voldoet aan een goed gemotiveerd verzoek van de raad zal zij daarvoor goede gronden aanvoeren.
Toelichting Artikel 10
Om te waarborgen dat de rekenkamercommissie bij de uitvoering van haar onderzoek over voldoende en relevante gegevens kan beschikken is voorzien in de bevoegdheid om inlichtingen in te winnen van alle leden van het gemeentebestuur en van alle ambtenaren. De rapporten van de rekenkamercommissie zijn in beginsel openbaar maar op grond van de belangen genoemd in artikel 10 van de Wob kunnen rapporten of gedeelten daarvan als geheim worden aangemerkt.
Uit oogpunt van zorgvuldigheid is het van groot belang dat de onderzochte partij de kans krijgt om te reageren op het (nog niet gepubliceerde) ontwerop-onderzoeksrapport. Er vindt dan wederhoor plaats waarbij de feitelijke bevindingen die uit het onderzoek voortvloeien aan de betreffende ambtenaren worden voorgelegd met de vraag eventuele onjuistheden uit te halen en te corrigeren. Indien van toepassing wordt de verantwoordelijke wethouder of het college de gelegenheid geboden om te reageren op de conceptaanbevelingen die de rekenkamer verbindt aan de (gecorrigeerde) bevindingen. Tot slot brengt de rekenkamer een definitief rapport naar buiten met bevindingen, conclusies en eventueel aanbevelingen.
Eventueel zouden zaken die in dit artikel zijn opgenomen ook in een reglement van orde kunnen worden geregeld.
Toelichting Artikel 11
De rekenkamercommissie is zelfstandig verantwoordelijk voor de besteding van het budget dat noodzakelijk is voor de uitvoering van haar taak. Ten laste van het budget worden de in het tweede lid genoemde kosten gebracht.
Toelichting Artikel 12 en 13
Deze artikelen behoeven geen toelichting.
[9] Ervan uitgaande dat een dergelijke verordening bestaat.
|
Modelverordening op de rekenkamercommissie |
Artikel 1 Begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan onder:
Artikel 2 Rekenkamercommissie
Artikel 3 Benoeming leden
Artikel 4 Ontslag en non-activiteit
Artikel 5 Ambtelijk secretaris
Artikel 8 Reglement van orde
De commissie stelt een reglement van orde voor haar vergaderingen en andere werkzaamheden vast. Zij zendt het reglement na vaststelling onverwijld ter kennisneming naar de raad.
Artikel 9 Onderwerpselectie en opdrachtverlening
Artikel 10 Werkwijze
Artikel 11 Budget
Artikel 12 Inwerkingtreding
Deze verordening treedt in werking met ingang van ...
Artikel 13 Citeertitel
Deze verordening kan worden aangehaald als Verordening gemeentelijke rekenkamercommissie.