Inleiding

De Wet dualisering gemeentebestuur is bedoeld om de raad – en dus de burger – meer invloed te geven op het gemeentebestuur. De wet vergroot de kaderstellende en controlerende taken van de raad. Die taken strekken zich ook uit tot het financiële beleid, maar daarbij ontstaan vaak problemen: niet-specialisten beschouwen de financiële functie meestal als een lastig onderwerp. Toch zijn de verordeningen ex artikel 212, 213 en 213a en de opdracht aan de accountant van belang voor de controlerende taak van de raad en daarmee voor de lokale democratie. Aangezien de meeste raadsleden geen financieel specialisten zijn, is het nuttig om de financiële functie voor hen toegankelijker te maken. Daarvoor is deze handreiking bedoeld.

In de handreiking wordt u uitgelegd wat het belang is van de verordeningen, wat nieuw is en welke relatie er is met andere onderwerpen. U komt suggesties tegen voor meer of minder uitgebreide bepalingen. In het bijzonder wordt aandacht geschonken aan de afwegingen die de raad kan maken.

De handreiking is speciaal bedoeld om raadsleden meer kans te geven om de burgers te vertegenwoordigen die hen gekozen hebben. Daarnaast kan de brochure ook voor andere belangstellenden nuttige informatie bevatten.

In de Wet dualisering gemeentebestuur is opgenomen dat gemeenteraden drie verordeningen vaststellen die van belang zijn voor de financiële functie van de gemeente. Het gaat hierbij om de volgende verordeningen:

de financiële verordening voorgeschreven in artikel 212 Gemeentewet;
de controle verordening voorgeschreven in artikel 213 Gemeentewet en
de verordening betreffende doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken voorgeschreven in artikel 213a Gemeentewet.

In Box 1 worden de artikelen geciteerd.

Het belang van de verordeningen is gelegen in het feit dat de raad ermee aangeeft binnen welke kaders het college zijn bestuur moet voeren. De verordeningen ex artikel 212 en 213 zijn niet nieuw, maar door de dualisering wel van karakter veranderd. Voorheen bevatten de verordeningen vooral de regels voor de administratieve organisatie de ambtelijke organisatie. De nieuwe verordeningen bevatten meer de beleidsmatige uitgangspunten voor de uitoefening van de financiële functie. De verordening ex artikel 213a is nieuw en dient om de controle op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college gevoerde bestuur te versterken. Met deze verordening waarborgt de raad dat de aandacht voor doelmatigheid en doeltreffendheid verankerd wordt in de gemeentelijke organisatie.

Daarnaast zijn er ook enkele wijzigingen met betrekking tot de accountantsverklaring en de rol van de raad daarbij. De opdracht aan de accountant heeft een nauwe relatie met de controleverordening; beide zijn dan ook in artikel 213 geregeld. In deze handreiking worden zowel de controleverordening als de opdracht aan de accountant behandeld. In het Besluit accountantscontrole gemeenten zijn de minimumeisen aan de accountantscontrole en de extra keuzemogelijkheden van de raad aangegeven; ook daar wordt in deze handreiking aandacht aan besteed.

Box 1. de artikelen 212, 213 en 213a uit de Gemeentewet

Artikel 212
----------------------------------------------------

De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening dient te waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.
De verordening bevat in ieder geval:
1. regels voor waardering en afschrijving van activa;
2. grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b, alsmede, voor zover deze wordt geheven, voor de heffing bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer;
3. regels inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, alsmede inzake de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening.

Artikel 213
----------------------------------------------------

De raad stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening dient te waarborgen dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.
De raad wijst een of meer accountants aan als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, belast met de controle van de in artikel 197 bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van de bevindingen.
De accountantsverklaring geeft op grond van de uitgevoerde controle aan of:
1. de jaarrekening een getrouw beeld geeft van zowel de baten en lasten als de grootte en samenstelling van het vermogen;
2. de baten en lasten, alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen en
3. de jaarrekening is opgesteld in overeenstemming met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, bedoeld in artikel 186.
Het verslag van de bevindingen bevat in ieder geval bevindingen over:
1. de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken en
2. onrechtmatigheden in de jaarrekening.
De accountant zendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen aan de raad en een afschrift daarvan aan het college.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de reikwijdte van en de verslaglegging omtrent de accountantscontrole, bedoeld in het tweede lid.
Accountants als bedoeld in het tweede lid kunnen in gemeentelijke dienst worden aangesteld en worden in dat geval door de raad benoemd, geschorst en ontslagen.

Artikel 213a
----------------------------------------------------

Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. De raad stelt bij verordening regels hierover.
Het college brengt schriftelijk verslag uit aan de raad van de resultaten van de onderzoeken.
Het college stelt de rekenkamer tijdig op de hoogte van de onderzoeken die hij doet instellen en zendt hem een afschrift van een verslag als bedoeld in het tweede lid.

Wanneer moet wat zijn geregeld?
Bijna alle eisen die worden gesteld aan de financiële functie gaan in met ingang van begrotingsjaar 2004. Dat geldt ook voor de onderwerpen van deze handreiking. De verordeningen ex artikel 212 en 213 dienen vóór 15 november 2003 te zijn vastgesteld. De reden hiervoor is dat op 15 november 2003 de begroting voor 2004 vastgesteld moet zijn. De vernieuwde opdracht aan de accountant is verplicht met ingang van de controle van de jaarrekening 2004. De verordening ex artikel 213a dient 7 maart 2003 te zijn vastgesteld, met de mogelijkheid dit maximaal één jaar uit te stellen (bij besluit van de raad). De verordening ex artikel 213a heeft een directe relatie met het beleid en het beheer in het algemeen en heeft daardoor een minder directe relatie met de begroting en jaarstukken.

Provincies, gemeenschappelijke regelingen, stadsdelen en herindelingsgemeenten
Voor de provincies zijn gelijkluidende regels gesteld in de Wet dualisering provinciebestuur, en wel in de artikelen 216, 217 en 217a van de Provinciewet. Deze handreiking is daarom ook relevant voor provincies. De ingangsdata zijn gelijk aan die voor gemeenten, behalve de verordening ex artikel 217a: die is voor provincies 11 maart 2004, met mogelijkheid tot verlenging van één jaar.

Voor gemeenschappelijke regelingen zijn de onderwerpen die in deze handreiking worden besproken ook van toepassing, met uitzondering van artikel 213a (hoofdstuk 5 van deze handreiking).

In algemene zin wordt nog bekeken in hoeverre dualisering voor gemeenschappelijke regelingen relevant is. De vernieuwing van de financiële functie is echter ook voor gemeenschappelijke regelingen relevant en noodzakelijk. Overigens spreekt het voor zich dat de omvang en diepgang van de verordeningen voor gemeenschappelijke regelingen afhankelijk zijn van de grootte en de taken van de betrokken regeling.

Op dit moment kan de bevoegdheid om de in deze handreiking behandelde verordeningen vast te stellen, niet aan stadsdelen worden overgedragen. Vermoedelijk zal deze situatie bij aanpassingswet worden gewijzigd. Tot die tijd zal desgewenst een oplossing moeten worden gevonden, waarbij gedacht kan worden aan een vaststelling door de gemeenteraad op advies van de stadsdeelraad.

Herindelingsgemeenten moeten de verordeningen ex artikel 212 en 213, net als andere gemeente, hebben vastgesteld per 15 november 2003. De verordening ex artikel 213a kan (voor alle gemeenten) maximaal een jaar worden uitgesteld, dus tot 7 maart 2004.

Het instellen van een werkgroep
De duale verordeningen 212-213a Gemeentewet zijn instrumenten van de raad. De raad bepaalt hoe de verordeningen er uit komen te zien. Bij het opstellen wordt de raad ondersteund door de griffier en kan de raad tevens een beroep doen op overige ambtelijke ondersteuning. Hierbij kan een werkwijze worden gevolgd die vergelijkbaar is met de wijze waarop in aantal vooroplopende gemeenten de indeling van de programmabegroting voor 2003 is vastgesteld. In deze gemeenten is een werkgroep bestaande uit een vertegenwoordiging uit de raad, de griffier en enkele ambtenaren met de indeling van de programmabegroting aan de slag gegaan. Deze werkgroep heeft aan de raad één of meerdere indelingen voorgelegd. Ook ten behoeve van het inrichten van de verordeningen kan een dergelijke werkgroep worden ingesteld. De werkgroep kan aan de raad voorstellen doen voor de in de verordeningen te maken keuzes. Vervolgens is het aan het college om op basis van de door de raad gestelde kaders de verordeningen uit te werken. Indien dit op een adequate wijze is gebeurd zal de raad de verordeningen vaststellen. De modelverordeningen in deze handreiking zijn daarbij voorbeeld en hulpmiddel, het zijn geen modellen die bedoeld zijn om integraal over te nemen en in te vullen.